13 – סעיף 20 לחוק – שמירת דינים

סעיף 20 נותן קדימות לחוק ספציפי על פני חוק חופש המידע. החוק קובע כי "אין בהוראות חוק זה כדי לגרוע מתוקפו של חיקוק המחייב, המתיר, האוסר או המסדיר באופן אחר גילוי או מסירה של מידע שבידי רשות ציבורית".

הטעם לסעיף זה, כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית, הוא הרצון לייצר ודאות ויציבות משפטית. עת נחקק חוק חופש המידע היו קיימים כבר חיקוקים רבים המסדירים מסירת מידע מרשויות ציבוריות. בעת הכנת החוק לא נבחן כל חיקוק שנקבע בעבר ולא הוסדרו הפערים, במקרה שהיו, בין חיקוקים קיימים לבין חוק חופש המידע. בשל כך הוצע בהצעת החוק לשמור על ההסדרים החוקיים (חוקים ותקנות) הקיימים. יצוין כי ועדת אוסטרובסקי-כהן[1] המליצה על הקמת ועדה מיוחדת שתבחן את כל החיקוקים הקיימים ותציע הצעות לתיקון החיקוקים כך שיהלמו את עקרונות השקיפות שהוסדרו בחוק חופש המידע.[2] נכון למועד כתיבת מדריך זה, טרם הוקמה ועדה כאמור, ואנו סבורים כי טוב תעשה הממשלה אם תפעל להקמת ועדה לבחינת נושא זה בהקדם, לשם יצירת אחידות בין החוקים השונים.

על אף הכותרת ודברי ההסבר, לשון הסעיף כפי שאושרה בכנסת אינה מבדילה בין חיקוק שקדם לחוק חופש המידע לכזה שאושר לאחריו, וזאת לאור השמטת הנוסח שהיה משולב בהצעת החוק, שאבחן את החיקוק ככזה "שהיה קיים ערב תחילתו של חוק זה". מכאן כי בכל מקרה שיש הסדר ספציפי – בין אם הוא קדם לחוק חופש המידע ובין אם הוא מאוחר לו – ההסדר הספציפי יגבר.[3]

נוסיף כי כבר נקבע בפסיקה שגם במקרים שחוק חופש המידע אינו גובר על הוראות חוק אחר, החוק ישפיע על פרשנותם של ההסדרים הספציפיים כהולם את עקרונות השקיפות המצופים לעת הזו.[4]

קיימת חפיפה מסוימת בין סעיף 20 לסעיף 9(א)(4), הקובע כי הרשות לא תמסור מידע שגילויו אסור על-פי דין. מחד גיסא, סעיף 20 רחב יותר היות שהוא אינו מצומצם להסדר נורמטיבי, הקובע איסור לגילוי מידע כאמור בסעיף 9(א)(4). מאידך גיסא, הוא מצומצם יותר כיוון שההסדר נדרש להיעגן בחיקוק (חוק או תקנה), שהוא מונח מצומצם יותר מעיגון האיסור ב"דין", כאמור בסעיף 9(א)(4). כך או אחרת, עולה מן הפסיקה כי בתי-המשפט מצמצמים את ההסתמכות על סעיף 20 ומבכרים, היכן שניתן, לבסס העדפתו של הסדר ספציפי על בסיס הוראות סעיף 9(א)(4) לחוק. ראו עוד את האמור בפרק 10.5 על סעיף 9(א)(4) כהשלמה לפרק זה.

13.1.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. חיקוק – סעיף 20 חל רק על הסדר המעוגן בחיקוק, שעל-פי חוק הפרשנות, התשמ"א-1981, הוא חוק או תקנה. תקנה היא הוראה שניתנה מכוח חוק וקובעת נורמה משפטית לציבור, כולו או חלקו.
2. הסדרת העברת מידע – החיקוק שהרשות מבקשת לטעון שהוא גובר על הוראות חוק חופש המידע צריך להסדיר גילוי או מסירה של מידע המצוי בידי רשות ציבורית. סוג ההסדרה מוגדר בסעיף באופן רחב ("המחייב, המתיר, האוסר או המסדיר באופן אחר"). מכאן כי כל סעיף קונקרטי לעניין מסירת מידע עשוי לייתר את הוראות חוק חופש המידע. עם זאת, חובה של רשות לפרסם מידע מסוים באופן יזום, אין בה כדי להחריג את תחולת החוק על מידע אחר המצוי ברשותה.[4א]
3. שיקול דעת – במקרה שהחוק הספציפי מקנה שיקול דעת לרשות ביחס למסירת מידע, יש להפעיל את שיקול הדעת בהתאם לשיקולים המונחים ביסוד חוק חופש המידע.[5] יתר על כן, במקום בו הוטלו על רשות ציבורית חובות שקיפות מוגברות, החקיקה הספציפית עשויה להשפיע על פרשנות חוק חופש המידע באופן שידרוש מהרשות לצמצם את השימוש בסייגים גם ביחס למידע שנתבקש ושהוראות חוק חופש המידע הכלליות חלות לגביו.[5א]

13.1.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על החריגים הבאים:

1. חוק החדשנות – בית-המשפט המחוזי קבע כי סעיף הסודיות בסעיף 14 לחוק לעידוד מחקר, פיתוח וחדשנות טכנולוגית בתעשייה, התשמ"ד-1984, מתייחס לחובת הסודיות של עובדי הציבור שלידיהם מגיע מידע על-פי החוק, ואינו בבחינת הסדר ספציפי הגובר על הוראות חוק חופש המידע, היות שאין בו הסדר הנוגע למסירת מידע לאדם מן הציבור.[6]
2. זכותו של חבר מועצה לקבל מידע גם מכוח חוק חופש המידע – בית-המשפט המחוזי קבע כי סעיף 140א לפקודת העיריות [נוסח חדש] אינו סעיף המצמצם את זכותו של חבר מועצה לבקש מידע מכוח הוראות חוק חופש המידע, וזאת כיוון שלשון סעיף זה קובעת כי הוראותיו באו להוסיף על זכויות ולא לגרוע מהן, ומכאן כי סעיף 20 לחוק אינו מצמצם את האפשרות של חבר מועצה להסתמך גם על חוק חופש המידע.[7]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על החריגים הבאים:

1. ניסויים בבעלי-חיים – בית-המשפט העליון קבע כי חוק צער בעלי-חיים (ניסויים בבעלי-חיים), התשנ"ד-1994, קובע הסדר סודיות ספציפי ביחס להוראות חוק זה, אולם הסעיף מותיר שיקול דעת בידי יו"ר המועצה לניסויים בבעלי-חיים בדבר האפשרות לגילוי מידע למרות סעיף הסודיות. בית-המשפט פסק כי אף שהוראות החוק הספציפי גוברות, את שיקול הדעת שעוגן בחקיקה יש לפרש בהתאם לעקרונות שהתוו בחוק חופש המידע.[8]
2. הסדר ספציפי הדורש אגרות הגבוהות מאגרות חופש המידע – בית-המשפט העליון פסק כי במקרה שיש הסדר ספציפי המסדיר קבלת מידע תוך נקיבת אגרות הגבוהות מאגרות חופש המידע, אין המבקש רשאי לטעון כי מדובר במסלולים מקבילים (שבהם הוא רשאי לבחור באיזה מסלול לבחור), אלא שהוראות החוק הספציפי גוברות.[9]
3. חוק זכויות החולה – בית-המשפט העליון קבע כי בחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996, יש הסדר ספציפי למסירת מידע לחולה, וזה גובר על הוראות חוק חופש המידע, ובכלל זה על ההוראות לעניין גובה האגרות ואופן חישובן.[10] יצוין כי גם ביחס לדו"חות הבוחנים את מצב החיידקים בבית-החולים החליט בית-המשפט המחוזי כי הוראות סעיף 22 לחוק זכויות החולה הוא הסדר ספציפי לחוק חופש המידע.[11]

13.2 תקציר הפרק למשתמש

1. במקרים שבהם יש חוק או תקנה ספציפית בנוגע למסירה או גילוי של מידע, ההסדר הספציפי גובר.
2. הוראות חוק חופש המידע משפיעות על פרשנות ההסדרים הספציפיים, במיוחד במקרים שבהם מוקנה לבעל סמכות שיקול דעת ביחס למסירה או גילוי המידע.
3. כאשר ההסדר הספציפי קובע משטר אגרות השונה מאגרות חופש המידע, ההסדר גובר.