16 – עתירה לבית-המשפט

16.1 עתירה

במקרה שמבקש המידע או הצד השלישי מבקשים להשיג על החלטת הרשות הציבורית, עליהם להגיש עתירה מינהלית לבית-המשפט לעניינים מינהליים, כאמור בסעיף 17(א) לחוק חופש המידע. על העתירה להיות מוגשת בתוך 45 יום מהמועד שבו המבקש או הצד השלישי קיבלו לידיהם את ההחלטה של הרשות – [1] אלא אם התבקשה וניתנה רשות להארכת מועד זה.[2] כמו כן במקום בו חלף המועד למתן המענה, ולא נתקבלה תשובת הרשות או הודעה על הארכת מועדים כחוק, ראו את אי מתן המענה כדחיית הבקשה. ככל שהמבקש לא קיבל אישור על הגשת הבקשה, רצוי לברר כי הרשות קיבלה את הבקשה בטרם הגשת העתירה.[2א]

במקום בו רשות ציבורית אינה משיבה באופן עקבי על בקשות חופש מידע, ניתן לאחד את העתירות בעניין אי המענה בבקשות שונות, לכדי עתירה אחת,[2ב] וזאת בהתבסס על תקנה 24 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשע"ט-2018.[2ג] איחוד עתירות כנגד אותה רשות בשל עילת אי מענה, היא יעילה יותר מבחינת בית המשפט והמתדיינים, במיוחד במקום בו בתי המשפט נוהגים לסיים את ההליך  השיפוטי בעתירת אי מענה, כבר בהתחייבות של הרשות לתת מענה.

יש לתת את הדעת לכך שככלל הרשות אמורה להגן על החלטתה, מהנימוקים שנקבעו בה. אין מקום להוסיף סייגים נוספים כלאחר יד ובית המשפט עשוי שלא לדון בהם בשל כך.[2ד] ככל שהרשות מבקשת לבחון החלטתה שנית, אזי יש לפעול כאמור בהמשך פרק זה, בסעיף 16.1.6.

במדינות רבות נהוגה ערכאת ערר מינהלית לחופש מידע, בין אם ברשות הציבורית ובין אם ערכאה כלל-ארצית. בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית הובהר כי הממשלה לא שילבה ערכאה מסוג זה משום שסברה שיש בכך להכביד על הרשויות הציבוריות ועל המבקש. לשיטת מנסחי החקיקה, ברור כי יהיו מקרים שיגיעו לפתחו של בית-המשפט, ובמובן זה ערכאה מינהלית נוספת תכביד על הצדדים.[3]

על העותר להגיש את עתירתו לבית-המשפט בנקיון כפיים ובשקיפות, ולפרוש את כל המידע והעובדות הרלבנטיים – השתלשלות העניינים העובדתית, הליכים משפטיים מקבילים, מידע שהתקבל אצלו מתחילת ההליך וכד'. יחד עם זאת, אין בחוסר שקיפות של העותר או בהשמטת פרטים מסוימים כשלעצמם כדי להכשיל את העתירה.[4]

עותר שוויתר על טענותיו במסגרת הליך שיפוטי, יהיה מנוע מהגשת בקשה חדשה, אלא אם ישנו שינוי נסיבות רלוונטיות, מהטעם שקביעת בית המשפט מהווה מעשה בית דין.[4א] בפסיקה נקבע כי מעשה בית הדין אינו עומד מול מבקש חדש. מכאן כי יכול אותו מבקש לפנות לרעהו, על מנת להגיש בקשה חדשה באותו עניין.[4ב].

יש לאבחן בין עתירה המבקשת לקבל מידע לעתירה המבקשת לשנות ממדיניות הרשות הציבורית ביחס למסירת מידע. עתירת חופש מידע, אינה המסלול המתאים לשינוי מדיניות, בוודאי במקום בו אין לעותר מידע וסימוכין שיש בהם לתמוך בטענותיו כנגד מדיניות הרשות בנושא.[4ג] כמו כן, במקום בו נתגלה שאין תיעוד למידע המבוקש, עתירת חופש מידע אינה יכולה לתת סעד ליצירת תיעוד כאמור.[4ג1]

במקום בו הרשות אינה מקיימת את הוראות פסק הדין, ניתן לפתוח כנגדה בהליך של ביזיון בית המשפט, לפי פקודת ביזיון בית המשפט.[4ד] טענה זו נמצאת במחלוקת, שכן המדינה טוענת באופן עקבי כי פקודת בזיון בית המשפט אינה חלה עליה, כצד להליך.

ככלל, הסמכות המקומית לדון בעתירת חופש המידע היא על פי מקום מושבו של הממונה.[4ה] עם זאת, בפסיקה אחת נקבע כי במקום בו המידע המבוקש נוגע למקרקעין, ניתן להגיש את העתירה לפי מיקום המקרקעין לגביהם מתבקש המידע.[4ו]

16.1.1 עתירה נגד דחייה המבוססת על תעודת חיסיון

היוצא מן הכלל לעניין הערכאה שאליה תוגש העתירה הוא מקרה שבו המידע כולל מידע שראש הממשלה או שר הביטחון הנפיקו לו תעודת חיסיון לפי סעיף 44 לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א-1971, וזאת בהתאם לסעיף 17(א) לחוק חופש המידע.[5] במקרים מסוג זה, העתירה תידון בפני בית-המשפט העליון. בעתירה כאמור הדיון אינו מתמקד רק בשאלת תעודת החיסיון, אלא בעתירה בכללותה.[6]

השיקולים המנחים את בית-המשפט העליון בבחינת עתירה מסוג זה יהיו דומים לאלה הקבועים בסעיף 17(ד) לחוק, ועל כן בית-המשפט יבחן את האיזון בין האינטרס המוגן לאינטרס הציבורי. בית-המשפט יכול לדחות בקשה כאמור גם אם החיסיון הותר לטובת נאשם, וזאת בשל האיזון המשתנה בין החשש לפגיעה בביטחון אל מול האינטרס האישי.[7]

16.1.2 נטל ההוכחה

במקרה שהרשות סבורה כי אחד הסייגים בחוק מתקיים, עליה לבסס את קיומו של הסייג שבגללו לא יימסר המידע.[8]

16.1.3 עיון בחומר שבידי הרשות

כדי לדון בעתירה, יכול בית-המשפט לדרוש את החומר המבוקש ולעיין בו, למעט במקרה שהרשות דחתה את הבקשה למידע מטעמים המצויים בסעיף 8 לחוק (סעיף 17 (ב) לחוק). הטעם לכך הוא שסעיף 8 מגלם את הסייגים הטכניים (כגון הקצאת משאבים בלתי סבירה או חוסר יכולת לאתר את המידע) באופן כזה המונע מהרשות להציג את המידע המבוקש בפני בית-המשפט. בעתירות מהטעם האמור ייטה בית-המשפט לבחון את הטעמים של הרשות ואם ביצעה איזון בין הטעמים לדחיית הבקשה אל מול האינטרס האישי של המבקש או האינטרס הציבורי המגולם בבקשתו.

במקום בו הדיון נוגע לטיעון עקרוני כללי ביחס לכל המידע, בית המשפט לא יטה לבקש לעיין במידע המבוקש, וזאת בניגוד למקרה בו הדיון נוגע למסירת פרטים מסוימים מתוך המידע.[8א]

מנסיונה של עמותת הצלחה, במרבית ההליכים בית-המשפט אינו עושה שימוש בסמכותו זו.

במקרה שבית-המשפט החליט לעיין בחומרים, עליו לציין את הטעמים להחלטתו זו (סעיף 17(ה) לחוק).

16.1.4 דיון בדלתיים סגורות

בית-המשפט יורה על דיון בדלתיים סגורות או במעמד צד אחד (סעיף 17(ב) לחוק) במטרה לקבל את התמונה המלאה ביחס לאינטרסים העומדים בבסיס החלטת הרשות לדחות את הבקשה. אף שבמרבית המקרים בית-המשפט מורה על דיון בדלתיים סגורות וגם במעמד צד אחד, הדבר אינו מתחייב, וניתן לקיים גם דיון בדלתיים סגורות במעמד שני הצדדים.[9] בנושאים בטחוניים רגישים יתקיים הדיון במעמד צד אחד, ולא יורשו להשתתף בו גם פרקליטי המשיבים, מפאת סיווג בטחוני לא מספיק, כמו במקרה של העתירה של הצלחה בעניין ההסכם הרב-שנתי לתקצוב מערכת הביטחון (הסכם כחלון-יעלון).[10]

יש לציין כי החלטה כאמור היא בגדר היוצא מן הכלל. יש לשאוף לקיים את הדיון בדלתיים פתוחות ובנוכחות שני הצדדים עד כמה שניתן.

במקרה שבית-המשפט החליט לערוך דיון בדלתיים סגורות או במעמד צד אחד, עליו לציין את הטעמים להחלטתו זו (סעיף 17(ה) לחוק).

16.1.5 עתירת אי מתן מענה

במקום בו העתירה הוגשה על אי מתן מענה, התפתח הנוהג בבתי המשפט המינהליים לסיים את ההליך השיפוטי עם מתן המענה לעתירה, גם אם המענה עצמו אינו עומד בהוראות הדין. במקרים אלו, נוהג בית המשפט להפנות את העותר לעתירה חדשה.[10א] מנגד, ישנם שופטים שמאפשרים את בחינת המענה לגופו של עניין אגב הדיון בעתירה עצמה, או אגב תיקונה (לעיתים בהסכמה)[10ב] ולא מסיימים את ההליך עד למיצוי טענות העותר או הכרעה שיפוטית בטענות אלו.[10ג] יש לזכור כי לעיתים עותרים מנסחים מראש את עתירות אי המענה כעתירות רחבות יותר המתייחסות למכלול הנימוקים למסירת המידע.

אנו סבורים כי ראוי, במסגרת עתירות אי מענה, שבית המשפט ישקול בחיוב את המשך ניהול העתירה, ולאפשר את תיקונה במידת הצורך, משני טעמים מרכזיים – יעילות וצדק.

• יעילות – במקום בו העותר כבר נדרש להליך השיפוטי, ומסכת העובדות כמו גם טענות העותר, נפרסו בפני בית המשפט, מן היעילות כי טענות העותר, ככל שישנן, על המענה לגופו, יידונו באותו הליך.
• צדק – הפרקטיקה שנוצרה בה עתירות אי מתן מענה מסתיימות עם מסירת מענה פורמלי מאת הרשות, מבלי לבחון אם יש בהן מענה מהותי לבקשתו, מובילות לתמריץ שלילי לרשות הציבורית שלא ליתן מענה למבקש, במיוחד לאור היקף ההוצאות הנמוך הנפסק בהליכים מסוג זה."

מכל מקום, גם אם בית המשפט החליט כי העתירה מיצתה את עצמה, מן הראוי כי יינתן פסק דין ולא יוחלט על מחיקת העתירה, גם במקום בו סיום ההליך נעשה בהסכמה.[10ד] משמעות מחיקת העתירה היא כי העותר ויתר על טענותיו. עם זאת, מתן פסק דין לאחר שעתירת אי מתן המענה השיגה מטרתה, מחדדת את הצלחת העותר ורלוונטית להצגת תמונת האמת של תוצאות ההליכים ומשמעותה.

בכל הנוגע לעתירות אי מתן המענה, בהן הרשות חרגה מהוראות החוק, ראוי כי בית המשפט יעמוד על מתן מענה לעתירה במועד הנדרש, ללא ארכות. במקרים בהם נתבקשו ארכות חוזרות בעתירת אי מתן מענה, ראוי כי המשיבים יחויבו בהוצאות בשל כך.[10ה]

16.1.6 שינוי עמדת הרשות לאחר הגשת העתירה

לעתים, לאחר הגשת העתירה, מודיעה הרשות לבית המשפט על החלטתה לבחון מחדש את עמדתה ולקבל החלטה מנהלית חדשה ביחס לבקשה נשוא העתירה. ככל שהרשות אינה מרחיבה מהי ההחלטה החדשה שיש בכוונתה לקבל, אנו סבורים כי על בתי המשפט לבחון את עמדת הרשות בטרם קבלת החלטה על מיצוי ההליכים המשפטיים,[10ו] מהטעם שעד לקבלת ההחלטה החדשה, לא ניתן לקבוע האם מדובר בהחלטה שהיא שונה באופן מהותי מההחלטה הראשונה, ויש בה כדי להיות החלטה מנהלית חדשה. מכאן כי רצוי שבית המשפט לא יסיים את ההליך עד לקבלת המידע בפועל, או עד לקבלת ההחלטה החדשה.[10ז]

לעתים הרשות הציבורית אגב העתירה משנה את נימוקיה באשר לעילה לאי מסירת המידע. לאחרונה נדחה בבית המשפט בירושלים ניסיון של הרשות לשנות באופן מהותי את נימוקיה. באותו מקרה מדובר בבקשה שכבר נדונה בבית המשפט שנתיים קודם לכן. במקרה זה סירבה השופטת לדון בנימוקיה החדשים של הרשות, אותן היא תהיה רשאית להעלות בבקשות עתידיות באותו נושא (יומן שגרירים), אלא פסקה לפי עילת הדחייה המקורית לה טענה הרשות.[10ז1]

בכל מקרה, אם בית המשפט שוקל את מחיקת העתירה מטעם זה בלבד, אנו סבורים כי ראוי לקבל את עמדת העותר בטרם החלטה על מחיקת העתירה. כמו כן, מן הראוי להורות על פסיקת הוצאות כנגד המשיבים לאור התמשכות מתן המענה למבקש מעבר לזמן הקבוע בחוק, ומתוך הנחה כי הודעה של הרשות על הצורך במתן החלטה חדשה, יש בה כדי להודות כי נפל פגם בהחלטתה הראשונה. יש להניח כי שינוי באמור לא היה מתקיים אלמלא העתירה ועל כן מתקיימים השיקולים המצדיקים הטלת הוצאות גם במקרה זה (ראו הרחבה לעניין פסיקת הוצאות בפרק 16.6).

יש לקבוע את לוחות הזמנים בהם נדרשת הרשות לקבלת החלטה בבקשה נשוא העתירה, על מנת להבטיח כי גיבוש העמדה החדשה יינתן בזמן סביר.[10ח] לגבי המועד למתן החלטה, אנו סבורים כי יש לתת את הדעת לדברים הבאים:

1. משך הזמן הכולל מיום שהגיש העותר את בקשתו ועד להחלטת הרשות לשנות מהחלטתה;
2. האינטרס של המבקש במידע, ככל שפירט בבקשה או בעתירה;
3. עמידת הרשות במועדים הקבועים בחוק ובמועדי בית המשפט;
4. מורכבות המידע המבוקש;
5. האם נשתנו הנסיבות באופן שהרשות לא יכלה לצפות אותן מראש.

16.2 המעמד הייחודי של בית-המשפט בעתירת חופש מידע

בעתירות חופש מידע, לבית-המשפט יש סמכות ייחודית וחריגה. בניגוד להליכים מינהליים מקבילים, שבהם בית-המשפט בוחן את סבירות ההחלטה המינהלית ויתערב בה רק אם הרשות חרגה מתחום הסבירות – בעתירות חופש מידע בית-המשפט רשאי להיכנס לנעליה של הרשות ולהורות על מסירת המידע (סעיף 17(ד) לחוק). בכך מפעיל בית-המשפט, באופן חריג, סמכות ראשונית (de novo).[11] בבואו לפסוק על בסיס סעיף 17(ד) לחוק, על בית-המשפט להעמיד לנגד עיניו את תכליותיו של חוק חופש המידע.[12]

לא בכל מקרה יפעיל בית-המשפט את סמכותו מכוח סעיף 17(ד), כי אז יש בהוראה זו לרוקן מתוכן את שיקול הדעת של הרשות.[13] לפיכך רשאי בית-המשפט לסיים את העתירה גם בשלב בחינת מתחם הסבירות של הרשות, כבכל עתירה מינהלית. במקרה שהעותר מבקש מבית-המשפט להפעיל את סמכותו כאמור, יש לבקש זאת במפורש בכתב הטענות (אם כי בית-המשפט אינו כבול בהחלטתו לבקשת העותר).

למעשה סעיף 17(ד) לחוק מאפשר לבית-המשפט להחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו ולהורות על גילוי המידע גם אם לא נמצא בשיקול דעתה של הרשות כל פגם שהוא על-פי מבחני המשפט המינהלי.[14] זאת ובלבד שהחלטת בית-המשפט לפי סעיף זה תהיה מנומקת (סעיף 17(ה) לחוק).

בית-המשפט רשאי להורות על מסירת המידע במקרה שהוא סבור כי העניין הציבורי[15] עדיף וגובר על הטעמים לדחיית הבקשה – גם אם החלטת הרשות היתה סבירה וגם אם עילת הדחייה מקורה בסייגים המנויים בסעיף 9(א) לחוק.[16] עם זאת, בבחינת מסירת מידע חרף סירוב הרשות מטעמים המצויים בסעיף 9(א) לחוק, ייתן בית-המשפט משקל משמעותי ומיוחד לשיקולים המצויים בסעיף זה, וברירת המחדל תהיה שלא להתערב בהחלטת הרשות הציבורית.[17]

ודוק: ספק אם לבית-המשפט מוקנית סמכות רחבה להתערב בהחלטת רשות ציבורית במקרה שזו החליטה למסוראת המידע המבוקש. שאלה זו נוגעת להיקף ההתערבות של בית-המשפט במקרה שהיתה עתירת צד שלישי על החלטת הרשות הציבורית למסור את המידע. בית-המשפט העליון קבע בפסק הדין בעניין קשת, כהערת אגב, כי נוכח לשונו של סעיף 17(ד) לחוק, ולפיו "רשאי בית-המשפט להורות על מתן מידע מבוקש", ספק בעיניו אם הסמכות הרחבה שניתנה לבית-המשפט ביחס לעתירות חופש המידע מתייחסת גם לבקשה לצמצם את היקף המידע שהרשות החליטה לגלות.[18]

16.2.1 מידע שמסירתו אסורה על-פי דין

המגבלה היחידה לעניין שיקול הדעת של הרשות במסגרת סעיף זה היא במקרה שמסירת המידע אסורה על-פי דין.[19] במקרה שהחוק אוסר את מסירת המידע, בית-המשפט כבול בשיקול דעתו, והוא אינו רשאי להורות על מסירת המידע.

לעניין זה פסק בית-המשפט העליון כי סעיף 23ב לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, אינו בבחינת דין אוסר ביחס לסעיף 17(ד), הן משום ששני החוקים כוללים סעיפי "שמירת דינים" וחוק חופש המידע מאוחר לחוק הגנת הפרטיות, והן משום שגם חוק הגנת הפרטיות כולל סעיפי הגנה המאזנים בין האינטרס הציבורי לזכות לפרטיות (סעיף 18(3) לחוק הגנת הפרטיות).[20]

16.3 זכויות צד שלישי בבית-המשפט

בית-המשפט אינו רשאי להורות על מסירת מידע העלול לפגוע בצד שלישי בלי שניתנה לצד זה הזדמנות לשטוח את טענותיו. לעניין זה קבע בית-המשפט העליון שנדרש ליתן הזדמנות, אולם מרגע שזו ניתנה – על הצד השלישי להביע התנגדותו באופן ברור כדי שעמדתו תילקח בחשבון.[21] סדרי הדין בנושא זה נתונים לשיקול דעתו של בית-המשפט, שרשאי לקבוע מהי הדרך שבה תישמע עמדתו של הצד השלישי (סעיף 17(ג) לחוק), ואין מדובר בהכרח בצירוף הצד השלישי או כל הצדדים השלישיים לעתירה.[21א]

לדוגמה, במהלך בקשה לעיין בפגישות של ראש הממשלה עם עורכי-דינו כי להתכונן לתיק הפלילי, סבר בית-המשפט המחוזי כי יש לצרף אותו כמשיב, בשל החשש לפגיעה בפרטיותו וכדי ליתן בידו אפשרות להתגונן בעניין זה. לעומת זאת, באותה החלטה קבע בית-המשפט כי את השר לשעבר איוב קרא, שלגביו לא התבקש מידע פרטי והשר לא הגיב לפניות קודמות אליו בנושא, לא נדרש לצרף כמשיב. למרות האמור, ולמען הזהירות, בית-המשפט קבע כי המשיבים יעדכנו את השר לשעבר בדבר הדיון המשפטי, וכי יוכל להצטרף להליך עד למועד שקבע בית-המשפט.[22]

לשונו של סעיף 17(ג) אינה מחייבת צירופם של צדדים שלישיים כמשיבים, אולם שומה על בית-המשפט לאפשר להם להציג את טענותיהם בפני בית-המשפט, וזאת בטרם יקבל את החלטתו על מסירת מידע.[23] למרות ההלכה שנקבעה בעליון בנושא זה, היה מקרה שבו בית-המשפט המחוזי מחק את העתירה מאחר שצדדים שלישיים רלבנטיים לא צורפו לעתירה, על אף שהיה בידו של העותר לעשות כן.[24]

הטעם לחשיבות שמיעת עמדותיהם של צדדים שלישיים הוא עשיית צדק במישור המהותי והדיוני. כחלק מכללי הצדק הטבעי, על בית-המשפט לשמוע טענות הנוגעים בדבר לפני שיקבל את החלטתו. מהטעם הדיוני, אי-מתן אפשרות כאמור עלולה לגרום להליכים כפולים בפני בית-המשפט – פעם מטעם המבקש ופעם מטעם הצד השלישי. במובן זה, אין בית-המשפט יכול להורות לרשות למסור מידע כפוף לשמיעת צדדים שלישיים, היות שיש בכך כדי לסתור את הוראות סעיף 17(ג) וסעיף 13 לחוק, היות שעמדת הרשות כבולה לפסק הדין.[25]

בית-המשפט העליון ראה במתן זכות הטיעון לצד השלישי עיקרון מהותי, שאי-קיומו עלול להוביל לביטול פסק הדין[26] או להחזרת הדיון לבית-המשפט המחוזי.[27]

בדומה לפרשנות סעיף 13 לחוק, מתן אפשרות לצדדים השלישיים להשמיע את עמדתם הוא רק במקרה שהם עלולים להיפגע מההליך. אם גם הרשות אינה יכולה להצביע על חשש לפגיעה, אין צורך לפעול כאמור בסעיף 17(ג) לחוק.[28] בצירוף צדדים שלישיים יש לוודא כי מדובר בצדדים שעשויים להיפגע מן ההחלטה למסירת המידע.[29]

לעתים יוותר בית-המשפט על הצורך לשמוע את הצדדים השלישיים בטרם קבלת החלטה. לדוגמה, בית-המשפט העליון פסק כי במקרה שאנשים משתתפים באירוע רשמי ופומבי, הם לוקחים בחשבון כי זהותם לא תישמר בסוד ממילא, וזאת להבדיל ממשתתפים באירוע מצומצם וסגור.[30]

16.3.1 צד שלישי כעותר

כאשר צד שלישי פונה לבית-המשפט, הסעד העומד לו, על פניו, הוא הסעד המינהלי הרגיל, ולא זה המצוי בסעיף 17(ד) לחוק, וזאת כיוון שסעיף 17(ד) מקנה סמכות מיוחדת במקרה שהרשות סירבה למסור מידע ובית-המשפט מבקש לחייבה, ולא להפך.[31]

16.4 שיהוי

עתירת חופש מידע צריכה להיות מוגשת עד 45 יום מהמועד שבו התקבלה החלטת הרשות אצל המבקש.[32] אם היתה התכתבות מאוחרת יותר בין העותר לרשות, בניסיון לשנות את החלטת הרשות – פרקטיקה אשר אכן מצליחה לעתים – ניתן להתחיל את מרוץ הזמנים מההחלטה האחרונה של הרשות או מהתכתובת הסופית איתה. עם זאת, יש לתת את הדעת כי במקרה שכבר ניתנה החלטה נוספת, אין מקום לטעון שוב ושוב נגד הרשות, ויש לפנות להגשת עתירה במסגרת הזמנים שנקבעו בחוק.[33] רצוי, כדי להימנע מטענות שיהוי, להגיע להבנות עם הרשות בעניין זה לאחר קבלת התשובה הראשונה לבקשה ואגב המשך השיח או ההתכתבות איתה.

בבחינת טענת השיהוי, יבחן בית המשפט שלושה רכיבים: שיהוי סוביקטיבי – התנהגות העותר בפועל והאם ישנה הצדקה להגשת העתירה באיחור; שיהוי אוביקטיבי – האם השיהוי עשוי לפגוע באינטרסים של המשיב או של צדדים שלישיים והאם מצבם השתנה לרעה עקב השיהוי;  גם אם העתירה הוגשה בשיהוי, מסור שיקול דעת לבית המשפט לאשר את הגשת העתירה מטעמים של הגנה על שלטון החוק וחשיבות קיום הדין על ידי רשויות ציבוריות.[33א] במקום בו הרשות עצמה לא עמדה בזמנים הקבועים בחוק, עשוי בית המשפט להתחשב בעובדה זו כדי להתנגד לבקשה לדחיית דיון בעתירה רק מטעמים של שיהוי.[33ב]

עמידה על טענת השיהוי בעתירת חופש מידע אינה מובילה בהכרח ליעילות דיונית, היות שהמבקש יכול ממילא להגיש בכל רגע נתון בקשה חדשה "ולרפא" את הכשל.[34] לפיכך על בית-המשפט להביא בחשבון גם שיקול זה בטרם תימחק עתירת חופש מידע רק מטעמים של שיהוי. פסיקה חדשה שניתנה בדצמבר 2021 עומדת בסתירה לכאורה לפסיקה זו, וקבעה כי לא ניתן לרפא טענה של שיהוי באמצעות הגשת בקשה חדשה.[34א]

ניתן אף להגיש בקשה להארכת המועד לאחר הגשת העתירה, וזו תידון בהתאם לסדרי הדין בעתירות מינהליות.[35]

משנדחתה עילת השיהוי על-ידי הערכאה הראשונה, אין מקום להעלותה שנית בפני ערכאת הערעור.[36]

16.5 עמדת ידיד

הפרקטיקה של "ידיד בית-המשפט" מאפשרת לגופים ולגורמים בעלי ידע לבקש להצטרף להליך שיפוטי, על אף שאינם צד להליך, וזאת במטרה להביא בפני בית-המשפט שיקולים עקרוניים בתחום מומחיותם. בישראל יש ליועץ המשפטי לממשלה סמכות מוקנית להתייצב בכל הליך משפטי שיש בו עניין ציבורי.[37] כמו כן קיימים חיקוקים ספציפיים המקנים לארגונים מסוימים מעמד בחקיקה ספציפית, כגון: סעיף 13 לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988; סעיף 10 לחוק שכר שווה לעובדת ולעובד, התשנ"ו-1996, ועוד.

בשנת 1999 דן בית-המשפט העליון בבקשה של הסנגוריה הציבורית להצטרף כ"ידידת בית-המשפט", בבקשה למשפט חוזר של המורשעים ברצח הנער דני כץ.[38] בפסק דין זה נקבעה ההלכה הפסוקה המאפשרת לארגונים מומחים לבקש התייצבות כידידי בית-המשפט. בפסק הדין אף נקבעו השיקולים להתרת הצטרפותו של ארגון חיצוני להליך, אם כי אין לראות בהם רשימה סגורה, ובכל מקרה יש לוודא כי יש בהצטרפות זו כדי לתרום הן לדיון והן לאינטרס הציבורי. כמו כן נקבע כי יש חשיבות למהות הארגון המבקש להצטרף להליך, כמו גם למומחיותו ונסיונו בתחום.

לא נסקור במסגרת זו את כל השיקולים שנמנו בפסק דין כוזלי ובהלכות שהתפתחו לאחריו, אולם כדאי להיות מודעים לקיומו של ההליך. במקרה שעולה סוגיה עקרונית העשויה להשפיע על הוראות החוק או על ענייני רוחב אחרים מעבר להליך הספציפי שאתם מנהלים, יש בידכם לפנות לאחד הגופים הרלבנטיים, דוגמת העמותות העוסקות בתחום זה או מוסדות כמו לשכת עורכי-הדין וגורמים מקצועיים אחרים, כדי שישקלו להתייצב בהליכים האמורים כידידי בית-המשפט.

יצוין כי גם אם בית-המשפט אינו מאשר את בקשת ההצטרפות (והוא אינו עושה זאת בדרך כלל או בנקל), לעמדות המוצגות המובאות בפני בית-המשפט יכולה להיות תרומה לדיון המהותי ואף יינתן להן ביטוי בפסק הדין.[39]

16.6 הוצאות

ההסדר החל על פסיקת הוצאות בהליכים בפני בית-המשפט השתנה באופן משמעותי ומהותי לאחרונה. החל מה-1/1/2021 חלות על סדרי הדין תקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018. תקנות אלו הוסיפו, בין היתר, הסדרה מפורטת יותר ביחס לפסיקת הוצאות על-ידי בית-המשפט. התקנות נועדו להגביר את השימוש בסעד של פסיקת הוצאות ככלי המשפיע על מספר ההליכים המובאים בפני בית-המשפט, אופן ניהולם וצמצום עתירות הסרק.[40] ניתן להכיר במחדל של הרשות למלא את חובותיה מכח חוק חופש המידע, ככזו שהובילה לבזבוז משאבים של בית המשפט העותר, ובשל כך ראוי להטיל עליה הוצאות בגין בזבוז משאבים זה,[40א] ומן הראוי שלא להשאיר את העותר בחסרון כיס גם אם העתירה נענתה סמוך להגשתה.[40ב] 

מוקדם לשפוט כיצד ישפיעו סדרי הדין החדשים על פסיקת ההוצאות בעתירות חופש מידע, שכיום אינן מכסות, במרבית המקרים, את העלויות להגשת ולניהול העתירה כלל וכלל, כמו גם על היחס בין התקנות החדשות לתקנות בתי-המשפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), תשס"א-2000. אולם, בהינתן הוראות תקנה 152 לתקנות החדשות, הקובעת כי הכלל הוא פסיקת הוצאות בהליך, ובהינתן תקנה 20 לתקנות בתי משפט לעניינים מנהליים (סדרי דין), תשס"א-2000, יש לקוות לפסיקת הוצאות סבירה יותר גם בהליכי חופש מידע. במקרה שהשופט מבקש שלא לפסוק הוצאות, עליו לנמק החלטתו זו מטעמים מיוחדים, כך שהכלל מתהפך. כמו כן נקבע כי פסיקת ההוצאות לא תהיה נמוכה מהסכומים המינימליים המומלצים הקבועים בכללי לשכת עורכי-הדין (התעריף המינימלי המומלץ), התש"ס-2000 (להלן – הכללים), למעט טעמים מיוחדים (תקנה 153(א) לתקנות החדשות). לאחרונה ניתן פסק דין ראשון המנמק הטלת הוצאות גבוהות כנגד המשיב, בהתבסס על השינוי בתקנות סדרי הדין החדשים, אולם מוקדם לקבוע כי מדובר במגמה.[40ג]

השיעורים הרלונטיים לקביעת גובה ההוצאות המינימלי מצויים בסעיף 4(ג) לנספח לכללים, ביחס להגשת עתירה בבית המשפט המחוזי. ביחס לגובה ההוצאות המינימלי בעת הגשת ערעור לבית המשפט העליון, יש לתת את הדעת לסעיף 5(1) לנספח לכללים. יש לתת את הדעת כי הסכומים הנקובים אינם כוללים מע"מ (ראו הגדרת "שכר מינימלי מומלץ" בסעיף 1 לכללים).

בקביעת שיעור ההוצאות בית-המשפט יתחשב, בין השאר, בעניינים הבאים (תקנה 153(ג) לתקנות החדשות):

1. הסעד שנפסק ביחס לסעד המבוקש – אילו רכיבים מהמחלוקת בעניין מסירת המידע הוכרעו לטובת העותר ואילו לטובת המשיב.
2. האופן שבו הצדדים ניהלו את הדיון המשפטי.
3. מורכבות ההליך והשקעת המשאבים בהכנת ההליך ובניהולו.
4. סכום ההוצאות שהתבקש.

בית-המשפט חייב לפרט ולנמק את החלטתו לעניין ההוצאות (תקנה 153(ד) לתקנות החדשות).

לשם פסיקת הוצאות על הצדדים לפרט בכתבי טענותיהם את הוצאות המשפט שנדרשו לקיום ההליך, וזאת תוך צירוף מסמכים התומכים בדרישותיהם (תקנה 155 לתקנות החדשות). במקרה שבית-המשפט סבור כי אחד הצדדים האריך את ההליך המשפטי שלא לצורך, הוא רשאי להטיל עליו הוצאות, ללא קשר לתוצאות ההליך (תקנה 156 לתקנות החדשות).

בפס"ד יחיד, התריא השופט בפני העותר, שלטענת הרשות הוא מבקש סידרתי, כי אם העותר ימשיך להגיש בקשות חופש מידע בעניין שאין לו בסיס, יושתו עליו הוצאות גבוהות. הטעם לכך, לשיטת בית המשפט הוא שלצד חובת השקיפות, חלה על הרשות החובה לשמור על הקופה הציבורית, ואופן ניצולה, לטובת הציבור.[40ד]

ממעקב אחר פסיקת ההוצאות בעתירות חופש מידע, עד לכניסת התקנות לתוקף, ניכר היה כי בתי-המשפט המינהליים פוסקים הוצאות על הצד הנמוך ביותר. בבחינה שנערכה של פסיקת הוצאות בעתירות חופש מידע במשך 12 חודשים[41] עלה כי מבין 339 החלטות, ב-58 החלטות לא נפסקו הוצאות כלל (כ-17.1%) ורק ב-12 החלטות (3.5%) נפסקו הוצאות כנגד העותרים. ביחס להחלטות שבהן נפסקו הוצאות נגד המשיבים עלה כי הממוצע עמד על כ-2,900 ש"ח, סכום נמוך משמעותית משכר הטרחה המינימלי שנקבע בכללים. גם בבחינת ההתפלגות של פסיקת ההוצאות עלה כי מרבית ההחלטות (כ-59.3%) עמדו על פסיקה שבין 2,000 ל-4,000 ש"ח לטובת העותרים.

אנו מקווים שהתקנות החדשות יובילו לשינוי המקווה בעניין פסיקת הוצאות בית-המשפט בעתירות חופש מידע.

לשימוש קוראי המדריך, מצורף קישור לטבלת ההחלטות בעתירות חופש מידע לשנת 2021, ופסיקת ההוצאות לצידן (היכן שפורסם).

16.6.1 פסיקת הוצאות בהליך שנמחק

במקרה שהרשות לא הגישה כתב תשובה לעתירה (לדוגמה, אם הרשות בחרה להשיב לעותר מיד לאחר שפנה לסעד מבית-המשפט, ובכך לא נדרשה להשיב על טענותיו בפני בית-המשפט, והעתירה נתייתרה), ההוצאות שייפסקו יהיו ברירת מחדל בגובה התעריף המינימלי שעליו הומלץ בכללי לשכת עורכי-הדין (התעריף המינימלי המומלץ), התש"ס-2000, אלא אם בית-המשפט יחליט אחרת (תקנה 154 לתקנות החדשות).

תקנה זו עולה בקנה אחד עם קביעת בית-המשפט המחוזי בעניין התנועה למען איכות השלטון בישראל ע"ר נ' מועצה מקומית כעביה טפאש חגאגרה, שם נפסק כי במקרה שרק העתירה הובילה את הרשות לפעול בהתאם להוראות החוק, באי-פסיקת הוצאות יש כדי לתת יד ולעודד התנהלות לא תקינה של הרשות ולהפוך את החובות מכוח החוק ל"אות מתה".[42]

בניגוד לפירוט שיקולי בית-המשפט בפסיקת הוצאות בעת ניהול הליך, התקנות אינן מתייחסות לנימוקים מסוג זה ביחס לפסיקת הוצאות עת ההליך הסתיים ללא כתב הגנה. מלשון התקנות ברור כי הכלל הוא פסיקת הוצאות מינימליות, אולם במקרה שבית-המשפט מבקש להפעיל את שיקול דעתו, ניתן ללמוד על שיקולים אלו מפסיקה שקדמה לכניסת התקנות החדשות לתוקף.

בבחינת גובה ההוצאות תבחן הרשות את הדברים הבאים: [43]

1. השלב שבו הוגשה הבקשה לביטול העתירה.
2. מספר מועדי הישיבות שנקבעו בפני בית-המשפט בטרם הסכים המשיב לדרישות העותר.
3. היקף העבודה שהושקעה.
4. המאמצים שהשקיע העותר בפני המשיב בטרם נאלץ לפנות למתן סעד בבית-המשפט. 

לאחרונה (3/12/2021) ניתנה החלטה על ידי השופטת נחליאלי חיאט, המתווה את השיקולים שיעמדו בפני בית המשפט, בפסיקת הוצאות בעתירת אי מתן מענה שנמחקה לאחר הגשת העתירה וללא התדיינות בבית המשפט:[43א]

1. עמידת הרשות הציבורית בחובותיה מכח חוק חופש המידע;
2. ציפייה מרשות מנהלית הפועלת כבעלת דין לפעול על מנת למנוע התדיינות משפטית ולמנוע בזבוז של משאבי בית המשפט;
3. האם נדרשה תגובת המשיב;
4. האם התקיים דיון;
5. היות הכספים כספי ציבור. לעניין זה נעיר כי לעתים בתי המשפט מוותרים על פסיקת הוצאות מהטעם של מצבה הכלכלי של הרשות.[43ב] מצב דברים זה, בו העותר שזכה נדרש לממן מכיסו את מחדלי הרשות, הינה חסם לא סביר או הוגן בפני הגשת עתירות חופש מידע כנגד רשויות בקשיים כלכליים. מקום בו לא מוטלות כלל הוצאות מסיבה זו, מייצר הכוונת התנהגות שאינה רצויה לטעמנו.

בנוסף יש לתת את הדעת לאופן בו נסתיים ההליך. בהליך בו העותר צמצם בקשתו באופן משמעותי, ולאחריו נמסר לו חלק מהמידע המבוקש, לא ניתן לקבוע מי מהצדדים "זכה" בהליך באופן המצדיק פסיקת הוצאות לטובתו.43[ג]

במקום בו המשיבה טוענת כי אין להטיל עליה הוצאות היות והמידע נמסר ללא קשר להגשת העתירה, הנטל עליה להוכיח טענה זו. בנוסף, ככל שהרשות לא עמדה בזמנים שנקבעו בחוק ולא דאגה ליידע את המבקש על הטיפול בבקשתו, ייטה בית המשפט להטיל הוצאות גם אם הדיון בעתירה התייתר.[43ד]

מקום בו הגשת העתירה התעכבה, העתירה לא היתה מורכבת להגשה וישנן נסיבות מיוחדות לעיכוב של הרשות בבקשה (במקרה שנדון מלחמת חרבות ברזל כאשר המשיב היה צה"ל), ההוצאות ייפסקו על הצד הנמוך.[43ד1]

מספר ערעורים הוגשו לבית המשפט העליון בעניין אי פסיקת הוצאות כלל במקום בו העותרים זכו. חלקם הוכרעו על דרך הפשרה, [43ה] ובחלקם ניתנו הכרעות קצרות שעיקרן סכום ההוצאות. לצד החלטות אלו, באוקטובר 2024 ניתנו שתי החלטות של בית המשפט העליון בהן נקבע כי אין להותיר את העותר בחסרון כיס במקום בו הגשת העתירה היא זו שהניעה את הרשות לתת מענה לפניות המבקש. [43ו] 

16.6.2 התערבות ערכאת ערעור

ככלל, ערכאת ערעור לא תתערב בהיקף ההוצאות שנפסק. במקרה שנפסקו הוצאות חריגות ללא הנמקה מספקת, ערכאת הערעור תתערב.[44]

כך, לדוגמה, בית-המשפט העליון התערב לאחר שנפסק סכום הוצאות של 150 אלף ש"ח, וזאת לנוכח הפער הגדול של פסיקת ההוצאות ביחס למקובל בתחום חופש המידע, וזאת בלי שבית-המשפט המחוזי, לדעת שופטי העליון, נימק החלטתו.[45]

16.6.3 – פסיקת הוצאות לחובת צד שלישי

במקום בו צד שלישי גרם לעיכוב בהתמשכות ההליך, יכול בית-המשפט להטיל עליו הוצאות. במקרה שנדון הצד השלישי, שהיה עובד ציבור בכיר ויומנו התבקש, התעלם הצד השלישי מכל הפניות של המשיבה ושל בית-המשפט באופן שעיכב את ההליך השיפוטי.[45א]

16.7 ערעור

כמו בכל עתירה מינהלית, גם על החלטת בית-המשפט לעניינים מינהליים ניתן להגיש ערעור לבית-המשפט העליון בתוך 45 יום.[46]

16.7.1 עירבון (ערובה)

בעת הגשת הערעור נדרש המערער להפקיד ערובה בסך 15 אלף ש"ח (ראו תקנה 135(א) וכן הפירוט בתוספת השלישית לתקנות החדשות). בית-המשפט רשאי לפטור מהערובה או להפחית את סכומה (תקנה 135(ב) לתקנות החדשות).

יש להניח כי השיקולים שהנחו את רשמי בית-המשפט העליון בהפחתת ערובה או במתן פטור ממנה ימשיכו להשפיע על החלטות אלו גם לאחר כניסת התקנות החדשות לתוקף. לפני כניסת התקנות לתוקף השיקולים להפחתת הערובה נגעו, בין היתר, למהות ההליך, היקפו, זהות הצדדים, סכום ההוצאות שנפסק בערכאה ראשונה ונסיבות אישיות מיוחדות.[47]

בהיות העותר במעמד של "עותר ציבורי" אין כדי להצדיק פטור מעירבון, היות שגם כלפי עותר כזה יכולות להיפסק הוצאות.[48]

16.7.2 עיכוב ביצוע

ככלל, בית-המשפט יאשר עיכוב ביצוע של פסק הדין במקרה שבית-המשפט המחוזי פסק כי יש למסור את המידע עד להכרעה בערעור. הטעם לכך הוא שפרסום המידע במקרה שההליך עדיין תלוי ועומד עלול לגרום נזק בלתי הפיך במקרה שבית-המשפט העליון יחליט לשנות מהחלטת המחוזי ולהורות כי המידע לא יפורסם. לדוגמה, אם לפני הדיון בערעור יפורסם מידע שבדיעבד יוחלט כי יש בו כדי לפגוע בערך מוגן, הנזק ייגרם.

עם זאת, בקשה לעיכוב ביצוע פסק דין בשל כוונה להגיש ערעור כאשר בית-המשפט המחוזי דחה את העתירה תוך פסיקת הוצאות לעותר – תידחה. תשלום הוצאות מצד אחד למשנהו הוא נזק הפיך, ולכן בהעדר נסיבות מיוחדות שעל העותר להביא, לא יתאפשר עיכוב ביצוע.[49] 

16.8 תקציר הפרק למשתמש

1. ערעור יוגש לבית-המשפט המחוזי בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים.
2. הערעור יוגש בתוך 45 יום מקבלת ההחלטה. פגרות בית-המשפט לא יחושבו במניין הימים.
3. ערעור על החלטת הרשות המבוססת על תעודת חיסיון יידון בפני בית-המשפט העליון בלבד.
4. נטל ההוכחה להתקיימותו של סייג – על הרשות.
5. בית-המשפט רשאי לעיין בחומר המצוי בידי הרשות או לקיים דיון בדלתיים סגורות ובמעמד צד אחד. החלטה כאמור תבוא לידי ביטוי בהחלטת בית-המשפט.
6. בעתירות חופש מידע יש לבית-המשפט סמכות ייחודית להיכנס לנעליה של הרשות, גם במקרה שפעלה ב"מתחם הסבירות" של ההחלטה המינהלית, ובלבד שהחלטתה היתה שלא למסור את המידע.
7. בית-המשפט יאזן בין העניין הציבורי לערך המוגן.
8. בעתירה על סירוב לפי סעיף 9(א) לחוק, בית-המשפט יהיה זהיר יותר בשימוש בסמכותו הייחודית בהתאם לסעיף 17(ד).
9. שיקול דעתו של בית-המשפט כבול במקרה שיש הסדר ספציפי האוסר את מסירת המידע.
10. בית-המשפט מחויב לתת לצד השלישי הזדמנות להביע את דעתו לפני שיקבל החלטה העלולה לפגוע בצד זה. אופן מתן הזדמנות זו נתון לשיקול דעתו הבלעדי של בית-המשפט.
11. בבחינה טענת שיהוי ייתן בית-המשפט דעתו ליעילות הדיונית בהינתן העובדה שהעותר רשאי בכל רגע נתון להגיש בקשה חדשה, וממילא הנושא יובא שנית להכרעתו של בית-המשפט.
12. אין להעלות טענת שיהוי בערכאת הערעור.
13. אפשר לצרף יועץ או להגיש עמדת ידיד בהליכים המעלים סוגיה עקרונית, חדשנית ורחבה.
14. עם כניסת תקנות סדרי הדין האזרחי החדשות לתוקף, הכלל הוא שבית-המשפט יפסוק הוצאות, גם במקרה שהעתירה התייתרה אם הרשות פעלה לתקן את דרכיה לפני מתן תשובה לבית-המשפט.
15. על החלטה בנושא הוצאות להיות מנומקת.
16. ככלל, ערכאת הערעור לא תתערב בהחלטת בית-המשפט המחוזי בנושא ההוצאות.
17. ערעור על פסק דין של בית-המשפט המחוזי יוגש לבית-המשפט העליון בתוך 45 יום.
18. יש להגיש ערובה (עירבון) בסך 15 אלף ש"ח כתנאי לניהול הערעור.
19. בבקשה לפטור או להפחית מאגרה ייתן בית-המשפט את דעתו, בין היתר, למהות ההליך, היקפו, זהות הצדדים, סכום ההוצאות שנפסק בערכאה ראשונה ונסיבות אישיות מיוחדות.
20. ככלל, בית-המשפט יורה על עיכוב ביצוע במקרה שהערעור הוא על החלטת בית-המשפט המחוזי למסור את המידע, וזאת מאחר שפרסום כאמור יגרום נזק בלתי הפיך למערער מרגע שהמידע יפורסם.