9. סעיף 8 לחוק – סייגים "טכניים"

9.1 רקע

סעיף 8 לחוק מונה חמישה סוגי מקרים שבהתקיימם הרשות רשאית (אך אינה חייבת) לדחות את הבקשה למידע. בדברי ההסבר להצעת החוק, הסייגים בסעיף מוגדרים כמינהליים-טכניים, ומטרתם להבטיח את יעילות עבודתן של הרשויות.

לשם שמירה על ההתנהלות השוטפת ברשות, ניתנה לרשויות האפשרות (במקרים המתאימים) לדחות בקשה מאחת הנסיבות המנויות בסעיף זה. [1] כדי למנוע מצב שבו סעיף טכני יאפשר דחייה של בקשות חופש מידע בקלות רבה מדי, על הרשות להציג קושי ממשי להעביר את המידע למבקש לפני השימוש בסייג זה, וזאת כדי ששיקולי יעילות לא יחסמו בקלות מדי זכות מעין חוקתית.[2] מלשון סעיף 8, המשתמשת במינוח "רשאית לדחות", ברור כי גם אם התקיים אחד התנאים האמורים בתתי-הסעיפים, הרשות אינה חייבת לדחות את הבקשה, אלא היא רשאית לעשות כן. לשם קבלת החלטתה עליה לאזן בין האינטרסים השונים כאמור בסעיף 10 לחוק וכפי שיפורט בהרחבה בפרק 15.1.

יש לשים לב כי בשל אופיו של הסייג הזה, ובשונה מהנסיבות המנויות בסייגים שבסעיף 9 לחוק, הרשות אינה נדרשת (לכאורה) לשקול מסירת מידע חלקי כאמור בסעיף 11 לחוק. עם זאת, אף שהוראות סעיף 11 לחוק אינן מתייחסות לנסיבות בסעיף 8, בית-המשפט העליון קבע לפחות ביחס לנסיבה הראשונה – הקצאת משאבים בלתי סבירה – כי על הממונה לבחון מסירת מידע מצומצם יותר מזה שהתבקש באופן העולה בקנה אחד עם הדרישה בסעיף 11 לחוק.[3]

נקודה נוספת הייחודית לסעיף זה היא שבית-המשפט אינו יכול לדרוש לעיין במידע (סעיף 17 (ב) לחוק) ואינו רשאי להיכנס לנעלי הרשות ולבחון את החלטתה. זאת, בניגוד לסמכות הנתונה לבתי-המשפט במקרים שבהם הרשות דוחה את הבקשה מאחד הטעמים המנויים בסעיף 9 לחוק (סעיף 17(ד) לחוק). מאחר שהליך הביקורת השיפוטית על החלטת הרשות הוא הליך מינהלי, יחולו כללי הביקורת המוכרים במשפט המינהלי גם על החלטה זו, באופן שיבחן לעתים גם את סבירותה, נימוקיה ותוצאותיה.

ראו הרחבה בעניין סמכויותיו הייחודיות של בית-המשפט בהליכי חופש מידע בפרק 16.2.

9.2 סעיף 8(1) – הקצאת משאבים בלתי סבירה

 סעיף 8(1) לחוק מאפשר לרשות לדחות בקשה כש"הטיפול בה מצריך הקצאת משאבים בלתי סבירה". אין הגדרה מספרית להקצאת משאבים בלתי סבירה, וניתוח הקצאת משאב כסביר או בלתי סביר עשוי להשתנות על-פי ההקשר ובשים לב לפרטי הבקשה ומאפייני הרשות. לדוגמה, ייתכן כי עשר שעות של עובד שיש לו מקבילים רבים והעומס על עבודתו השוטפת אינו גדול ייחשבו סבירות, ואילו עשר שעות של עובד בכיר או עובד שהוא לבדו נותן שירות חיוני לציבור ואין לו מחליף,[4] ייחשבו כבלתי סבירות. כך גם, לדוגמה, אותו היקף משאבים שנדרש מרשויות בגדלים ובתקציבים שונים עשוי להביא לתוצאות שונות בנוגע לדחייה על-פי סעיף זה.[5]

9.2.1 מה נדרשת הרשות להוכיח
 

רשות המבקשת לדחות בקשה בהתבסס על סעיף 8(1) לחוק נדרשת לבסס, להסביר ולנמק שני רכיבים:

  1. מהם המשאבים הנדרשים לצורך טיפול בבקשה[6] – על הרשות לפרט את היקף השעות ואת זהות הגורם שצריך להשקיע אותן, היות שלא דומים המשאבים שניתן להשקיע בזמנו של עובד בכיר ברשות לאלה של עובד זוטר או לעובד שהוא היחיד המעניק שירות חיוני לציבור.[7] אם היקף הבקשה רחב מדי, הרשות נדרשת לקחת יחידת טיפול קטנה יותר מתוך הבקשה ולבחון את היקף המשאבים שנדרשים כדי לבחון אותה, וכך להעריך את משך הטיפול בכלל הבקשה.[8] דחיית בקשה ללא צירוף ההערכה האמפירית בדבר המשאבים הנדרשים לצורך מתן מענה לבקשה אינה תקינה ועלולה להוביל לדחיית עמדת הרשות בפני בית-המשפט (ראו דוגמאות בהמשך פרק זה).
  2. מדוע מדובר בהיקף משאבים שאינו סביר – על הרשות להבהיר מדוע היקף המשאבים שנדרש כדי לטפל בבקשה הוא "בלתי סביר". לשם כך עליה לבחון אם הטיפול בבקשה יוביל לשיבוש קשה בעבודת הרשות בגלל שינוי סדרי העדיפויות של הרשות על חשבון עבודתה השוטפת. לא די בהסטה מסוימת של המשאבים; נדרש להציג פגיעה ממשית ביכולתה של הרשות לפעול באופן שוטף.[9] כלומר, האם לשם מתן מענה, לדוגמה, הטיפול בפניות הציבור יתעכב בזמן קצר (הסטה מסוימת) או בזמן ארוך באופן משמעותי ויוביל לצוואר בקבוק, כך שיידרשו שבועות כדי לחזור לקצב העבודה הרגיל (שיבוש קשה).

חריג לצורך לבסס את שני אלה הוא כאשר היקף הבקשה רחב במיוחד והיקף המשאבים שנדרשים כדי לטפל בבקשה גדול במיוחד. במקרים מסוג זה יראו את הבקשה הרחבה כ"מדברת בעד עצמה", והרשות לא תידרש להציג נתונים עובדתיים כדי לתמוך בדחיית הבקשה על בסיס סייג זה.[10]

9.2.2 צמצום הבקשה

במקרה שהרשות מבקשת לדחות את הבקשה מטעמים של הקצאת משאבים בלתי סבירה, עליה לבחון אם ניתן למסור רק חלק מהמידע המבוקש.[11] לפני שתחליט בעניין זה, על הממונה לפנות למבקש כדי לבחון אם ניתן לצמצם את הבקשה וכיצד יש לצמצמה, וזאת כדי למנוע מצב שבו הממונה יעביר את החלק של המידע שמעניין פחות את המבקש.

לדוגמה, במקרה שהבקשה משתרעת על פני תקופה של עשר שנים, ייתכן כי המבקש מעדיף פרק זמן מסוים, שאינו ידוע לממונה, ולאו דווקא את שנת הפעילות האחרונה, כפי שניתן אולי להניח.

דרך נוספת לפתרון מחלוקות הנוגעות להקצאת משאבים, כפי שהוסבר בפרק 6.5, היא הסכמות שיגובשו בין הרשות לבין המבקש בנוגע לסדר העדיפות ולוחות הזמנים לטיפול בבקשה ובחלקיה השונים.

9.2.3 מחשוב מידע

כיום סביר לצפות שלפחות מידע מרכזי ובעל ערך לרשות ולציבור יישמר באופן ממוחשב, המאפשר נגישות טובה ומהירה אליו. במקרים שבהם הרשות חוזרת וטוענת להקצאת משאבים בלתי סבירה ואינה פועלת כדי לשכלל את אופן שמירת המידע והאפשרויות לאתר אותו, לעבדו ולמוסרו – בתי-המשפט ייטו להיות פחות סבלניים לשימוש בסייג הקצאת המשאבים לשם דחיית בקשות למידע.[12]

חרף האמירה העקרונית של בית-המשפט העליון בנושא זה, היו מקרים שבהם בית-המשפט קיבל טענה של הרשות להקצאת משאבים בלתי סבירה שנוצרה בשל אי-מחשוב של מידע בעל ערך ציבורי.[13] עם זאת, על מנת שלא לייצר תמריץ שלילי מלנהל מידע באופן ממוחשב, לא יתאפשר להתלות בטענה מסוג זה לאורך זמן.[13א] בעניין הרבנות הראשית שנדון בבית-המשפט המחוזי בירושלים עלה כי בית-המשפט קיבל את טענת הקצאת המשאבים, בין היתר בשל העובדה שהרשות היתה באותה עת בתהליך של מחשוב באופן שייתן בעתיד מענה לבקשות מהסוג שהגישה העותרת.[14]

9.2.4 מימון העלויות על-ידי המבקש

גם אם המבקש מציע לכסות את עלויות הטיפול בבקשתו, אין בכך מענה מספק לשיקולה של הרשות לדחות את הבקשה מטעמים של הקצאת משאבים בלתי סבירה.[15] הטעם לכך הוא שמיומנות של עובד והזמן המוקצה לו לעבודה השוטפת הם המשאב המצומצם.

9.2.5 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייגים הבאים:

  1. העדרם של נתונים התומכים בטענה – במקרים שבהם הרשות לא הציגה בפני בתי-המשפט נתונים התומכים בטענה להקצאת משאבים, דחו בתי-המשפט את טענת הרשות.[16]
  2. פנייה מרובה – בית-המשפט העליון פסק כי פנייה ל-2,500 מעסיקים אינה בגדר הקצאת משאבים בלתי סבירה, מאחר שהמוסד לביטוח לאומי בקשר שוטף עם המעסיקים ויכול להעביר להם הודעות בקלות.[17]
  3. 159 שעות לחשיפת יומן – בית-המשפט המחוזי בירושלים דחה את טענת המדינה להקצאת משאבים בלתי סבירה לפרסום יומנו של ראש הממשלה, בשל הקצאה של 159 שעות שנדרשות לפרסום שנה אחת ביומן. החלטתו של בית-המשפט נשענה על כמה הצדקות:
  • הקצאת מספר שעות כזה במשרד עתיר משאבים כמו משרד ראש הממשלה אינה בלתי סבירה.
  • הרשות לא נתנה דעתה למשקל שראוי לתת לאינטרס הציבורי המוגבר שיש במידע המבוקש.
  • הרשות לא הציגה בפני בית-המשפט פירוט של הגורמים שהשקיעו את מספר השעות המרובה באופן שיש בו כדי להעריך את ההכבדה על הרשות בבחינת היומן.[18]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייגים הבאים:

  1. פרוטוקולים של מכרזים – בית-המשפט העליון קבע כי בקשת כל הפרוטוקולים של כל המכרזים חמש שנים לאחור במועצה המקומית ירוחם דורשת מהרשות, לכאורה, הקצאת משאבים בלתי סבירה, ועל כן הממונה התבקש לבוא בדברים עם המבקשת ולנסות לצמצם את הבקשה.[19]
  2. קיומם של נתונים התומכים בטענה – בית-המשפט המחוזי פסק כי קיומם של נתונים מפורטים המעידים על הקצאת המשאבים יצמצם את הסיכוי שבית-המשפט יתערב בשיקול דעתה של הרשות.[20]
  3. איתור מידע באופן עצמאי על-ידי המבקש – בית-המשפט המחוזי קבע כי במקרים שהמבקש יכול לאתר את המידע הדרוש לו במקורות אחרים, כגון אינטרנט או פנייה אישית לרשימת דיוור שיש ברשותו – בין אם מלכתחילה ובין אם בעקבות מידע שקיבל מהרשות – בקשתו עלולה להפוך לבלתי סבירה, והרשות תהיה רשאית לדחות אותה.[21]
  4. עשר שנים לאחור – בית-המשפט המחוזי קבע כי איתור מידע שנוצר לפני למעלה מעשר שנים דורש, בנסיבות העניין, הקצאת משאבים בלתי סבירה.[22]

 9.3 סעיף 8(2) – קושי ממשי לאתר מידע ישן

 סעיף 8(2) קובע כי הרשות רשאית לדחות בקשה למידע במקרה ש"המידע נוצר, או נתקבל בידה, למעלה משבע שנים לפני הגשת הבקשה, ואיתורו כרוך בקושי של ממש".

אם המידע אינו מצוי בידי הרשות בשל חלוף הזמן, יכול המבקש לחפש אותו בארכיון המדינה. אם הממונה יודע שהמידע המבוקש הופקד בארכיון המדינה או בכל ארכיון אחר – מן הראוי שיידע בכך את המבקש.

9.3.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

כדי שהרשות תוכל לדחות בקשה בהסתמך על סייג זה, עליה לבסס כמה דברים:

  1. המידע נוצר או התקבל אצלה לפני למעלה משבע שנים – במקרה שהמידע שמור בצורה ממוחשבת, יקשה לדחות את הבקשה גם אם המידע נוצר או התקבל לפני יותר משבע שנים, וזאת משום שהתנאי השני לקיום החריג אינו מתקיים.
  2. יש קושי של ממש לאתר את המידע – כדי לבסס רכיב זה, על הרשות להתייחס לפעולות שבוצעו כדי לנסות לאתר את המידע.[23]
9.3.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג שלהלן:

  1. פעילות מתמשכת – בית-המשפט המחוזי קבע כי גם אם המידע נוצר לפני למעלה משבע שנים, אולם יש עדיין תפעול הקשור אליו (כגון מכרז שנחתם לפני למעלה משבע שנים אך עדיין מיושם), אין חובה כי כל המידע הנוגע לתחילת ההתקשרות יהיה נגיש גם בחלוף הזמן, וניתן להסתמך, בנסיבות המתאימות, על הסייג שבסעיף.[24]

9.4 סעיף 8(3) – לא ניתן לאתר את המידע או שהמידע אינו בידי הרשות

סעיף 8(3) מאפשר לרשות לדחות בקשה אם "לאחר שנקטה אמצעים סבירים, התברר לה שלא ניתן לאתר את המידע או שאינו מצוי ברשותה".

כלומר, ייתכן שלאחר השקעה סבירה בניסיון לאתר את המידע המבוקש, יקרו אחד מן השניים:

  1. הרשות לא תצליח לאתר את המידע.
  2. הרשות תצליח לבסס ידיעה כי המידע כלל אינו מצוי בידיה.

סעיף זה נועד לתת מענה לכשלים בניהול הידע הקיים ברשות הציבורית.[25] אולם, אם לרשות מידע על האפשרות שהמידע מצוי בידיה של רשות אחרת, עליה להפנות את הפונה לאותה הרשות, כאמור בסעיף 8(5) לחוק.

9.4.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

כדי לדחות בקשה על בסיס סעיף 8(3) לחוק, על הרשות לפרט מה הם האמצעים שנקטה (חיפוש במערכות המידע, תשאול גורמי המקצוע, חיפוש בתיקים הרלבנטיים וכד') כדי לאתר את המידע המבוקש.[26]

ככלל, צירוף נתונים המעידים שאין בידיה של הרשות המידע המבוקש (לדוגמה, צילום צווי ארנונה שאין בהם סיווג המבוקש על-ידי העותרת), בליווי תצהיר, יתקבל על-ידי בית-המשפט כמבסס את הטענה בדבר התקיימות הסייג.[27] בית-המשפט יקבל תצהיר של רשות ציבורית מתוקף חזקת התקינות המינהלית, ולא די בטענות בעלמא מטעם המבקש על קיומו של מסמך כדי לסתור תצהיר כאמור.[28]

9.4.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייגים הבאים:

  1. איתור מידע תוך הסתייעות במערכת שברשות אחרת – בית-המשפט העליון דחה בקשה של המבקש כי התביעה הכללית תסתמך על מערכת של רשות אחרת (הנהלת בתי-המשפט) לצורך איתור המידע המבוקש על-ידי המערער. הטעם להחלטה: רשות אחת אינה נדרשת להסתמך בתשובתה על מידע המצוי ברשות אחרת, ועל כן בית-המשפט הכיר בכך כי המידע אינו מצוי ברשותה כאמור בסעיף 8(3).[29]
  2. מידע אודות צריכת חשמל ומים של בתי ספר – בית המשפט המחוזי קיבל את טענתה של המועצה האזורית אל קסום כי אין בידה מידע נוסף על מה שהועבר לעותרת ביחס להיקף חשבונות המים והחשמל של בתי הספר בשטחה. המועצה הסכימה כי העובדה שאין בידה את המידע האמור אינו תקין, אולם מאז הגשת העתירה עשתה מאמצים שהניחו את בית המשפט ככאלו שמיצו את יכולתה להשיג מידע נוסף. למועצה האזורית הליכים משפטיים  המתנהלים נגד חברת החשמל ותאגידי מים בנושא, וחלק מבתי הספר מחוברים לרשתות פרטיות, כך שבית המשפט סבר כי קיים קושי לקבלת כל הנתונים המבוקשים.[29א]
  3. מידע בפילוח מסוים – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת הרשות כי היא אינה מחזיקה מידע מפולח של הודעות שנגבו במהלך חקירה לפי שם החוקר. טענה זו נתמכה בתצהיר ואף נתמכה בחוסר התוחלת של שמירת מידע כאמור על-ידי המשיבה – ועל כן בית-המשפט קיבל את דחיית המשיבה בגין סעיף זה.[30]
  4. פילוח מידע באופן לא מהימן – בית-המשפט המחוזי דחה בקשה לקבלת פילוח של תיקי מח"ש, שנמסרה בעבר, מאחר שהתברר כי המחלקה אינה יכולה להפיק נתונים מהימנים של פילוח התיקים (במידע שנמסר בעבר התגלו טעויות משמעותיות). השופט קיבל את עמדת המשיבה, אולם ציין כי לאורך זמן יידרש ביסוס ראייתי משמעותי יותר כדי לטעון כי לא ניתן לאתר את המידע באמצעים סבירים (כלומר, יש ציפייה כי הרשות תדאג לתקן את הליקוי באופן שיאפשר לאתר את המידע במאמץ סביר).[31]

9.5 סעיף 8(4) – המידע פורסם ברבים

סעיף 8(4) מאפשר לרשות להפנות מבקש למקום שבו המידע המבוקש כבר פורסם על-ידי הרשות ועומד לרשות הציבור בחינם או בתשלום. וכלשון הסעיף: "המידע פורסם ועומד לרשות הציבור או לעיונו, בין בתשלום ובין שלא בתשלום. ואולם בדחותה את הבקשה לפי פסקה זו, תודיע הרשות למבקש היכן יוכל לרכוש את המידע המבוקש, לקבלו או לעיין בו".

סעיף זה מסווג על-ידי הרשות כ"דחייה", אם כי יש לעודד רשויות לפרסם מידע מיוזמתן (שלא בתשלום), ובמקרה שמידע כבר פורסם ברבים, יש לזקוף זאת לזכות הרשות ולא לחובתה.

9.5.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

כדי לעמוד בדרישות סעיף 8(4) על הרשות לנקוט כמה צעדים:

  1. לוודא כי המידע המבוקש פורסם כבר על-ידי הרשות, והציבור רשאי לעיין בו (בחינם או בתשלום). על הרשות לבחון שהקישור תקין וכי יש בו את המידע שהתבקש.
  2. להפנות את המבקש למקום הפרסום. אם מדובר בפרסום ברשת האינטרנט, על הרשות לצרף קישור למיקום הפרסום או להסברים על דרכי העיון בו, ולא להסתפק במענה לקוני כי המידע פורסם באתר פלוני.
9.5.2 פרסום מידע בפורמט שונה מהמבוקש

הרשות רשאית לדחות בקשת מידע כאשר המידע שפורסם על-ידיה אינו בפורמט הממוחשב שהמבקש מעוניין בו, וכן אם פרסום המידע נעשה באופן המאפשר עיון בו, אך לא מתאפשר עיבודו באופן ממוחשב.[32]

9.5.3 דחיית בקשה במקרה שהרשות עומדת לפרסם מידע לציבור

סעיף 8(4) לחוק מתייחס בלשונו לזמן עבר. כלומר, ניתן לדחות בקשה במקרה שהמידע כבר פורסם לציבור. לעניין זה יש לציין כי הפרשנות הראויה היא כי המידע פורסם על-ידי הרשות הציבורית. במקרה שהמידע התפרסם על-ידי גוף שאינו "רשות ציבורית", על אחת כמה וכמה אם המידע מתפרסם כפוף לתשלום, אין זה מן הראוי כי הרשות תסתמך על פרסום זה כדי לדחות בקשה, מאחר שאין להסתמך על מידע חיצוני לרשות כמידע המשקף את הקיים בידי הרשות.

עם זאת, במקרה שהרשות מפרסמת באופן קבוע סוג מסוים של מידע (כגון הוצאות הרשות או יומן ראש הרשות), נראה כי היא יכולה לדחות את הבקשה, ובתנאי שהמידע יפורסם על-ידיה בתוך 120 ימים. הדבר עולה בקנה אחד עם שיקולי יעילות והרצון לעודד את הרשות להנגיש מידע באופן יזום.

9.5.4 פרסום הנחיות מינהליות

על-פי דברי ההסבר להצעת החוק, הוראות סעיף 6, המחייבות את הרשות לפרסם את ההנחיות הפנימיות שעל-פיהן הרשות פועלת, גוברות על הוראות סייג זה.[33]

כלומר, רשות אינה יכולה להסתפק בעובדה שהנחיות מינהליות פורסמו במקום כלשהו (כגון רשומות), ועליה לפעול לפרסם את ההנחיות בהתאם לאמור בחקיקה, קרי במשרדיה של הרשות. כיום יש להניח כי פרסום באינטרנט יהיה בבחינת פרסום מספק היות שעיון במידע אינטרנטי יכול להיעשות בספריות ציבוריות ובמידת הצורך במשרדיה של כל רשות.

9.6 סעיף 8(5) – המידע נוצר ברשות אחרת

סעיף 8(5) מאפשר לרשות לדחות בקשה במקרה שהמידע המבוקש מצוי בידיה, אולם מקורו ברשות ציבורית אחרת. לשון הסעיף:

"המידע נוצר בידי רשות ציבורית אחרת, ואין בהפניית המבקש לאותה רשות כדי להכביד הכבדה בלתי סבירה על קבלתו של המידע על-ידיו. ואולם, בדחותה בקשה לפי פסקה זו, תפנה הרשות הציבורית את המבקש לרשות הציבורית אשר בידיה נוצר המידע".

אין להסיק מסעיף זה כי בכל מקרה שבו התבקש מידע המוחזק בידי רשות אך לא נוצר על-ידיה, הרשות נדרשת לדחות את הבקשה. צריך שיהיו שיקולים נוספים המצדיקים את הצורך להפנות את המבקש לרשות יוצרת המידע (להלן הרשות היוצרת).[34]

אם ברור לרשות שהמידע המבוקש אינו מעלה קושי במסירתו או להבדיל אין למסור אותו מטעמים הקבועים בחוק, על הרשות להשיב למבקש ולא להטריח אותו לרשות אחרת. במקרה שהתשובה לבקשה ברורה ונהירה לרשות אחת, העברת המבקש לקבל מענה מרשות אחרת אינה סבירה בעליל ויש בה כדי להכביד על המבקש לשווא.

כלומר, בפני הרשות שממנה מתבקש מידע שלא נוצר על-ידיה (להלן – הרשות המקבלת) שלוש אפשרויות:

  1. מידע שההכרעה לגביו ברורה – מידע שאינו מעלה קושי משמעותי בהכרעה אם למסור אותו, על הרשות המקבלת לתת מענה למבקש. מן הראוי כי הרשות המקבלת תיידע את הרשות היוצרת, אולם הדבר אינו הכרחי ואין עילה לכך שההודעה כשלעצמה תעכב את מתן המענה למבקש.
  2. מידע שיש ספק לגבי מסירתו למבקש והפנייתו לרשות יוצרת המידע אינה מכבידה – במקרה שלרשות המקבלת יש ספק אם ראוי למסור את המידע, וההפניה של המבקש לרשות היוצרת אינה מכבידה על המבקש, על הרשות המקבלת לדחות את הבקשה בהתאם להוראות סעיף זה, כמפורט בהמשך.
  3. מידע שיש ספק לגבי מסירתו למבקש, אולם הפנייתו לרשות היוצרת מכבידה על המבקש – במקרה זה על הרשות המקבלת לבחון את הבקשה ולקבל החלטה לגביה תוך התייעצות עם הרשות הציבורית היוצרת לגבי המענה הראוי לבקשה, במקרה שניתן.
9.6.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

כדי לדחות בקשה על בסיס סעיף 8(5) לחוק, צריכות להתקיים הנסיבות המצטברות הבאות:

  1. המידע נוצר בידי רשות אחרת מזו שאליה הופנתה הבקשה.
  2. העברת המבקש לרשות היוצרת אינה מכבידה על המבקש באופן בלתי סביר.

בדחיית בקשה המבוססת על סעיף זה, על הממונה להפנות את המבקש לרשות היוצרת. דרישה זו אינה אחד מהתנאים המצטברים לדחיית הבקשה. אולם, אם אין בידי הממונה ברשות המקבלת את פרטי הקשר עם הממונה ברשות היוצרת, ממילא יש להניח כי המבקש יתקשה לפנות לרשות היוצרת, ויש לראות בכך מעין "חזקה" הסותרת את התקיימות התנאי השני בסעיף זה.

9.6.2 הודעה על הפניית המבקש לרשות היוצרת

לכאורה היה על המחוקק לציין כי על הממונה ברשות המקבלת להעביר את הבקשה לידי הממונה ברשות יוצרת המידע. נדמה כי המחוקק בחר שלא לעשות כן מאחר שביקש להשאיר את ההחלטה אם להמשיך את ניהול הבקשה אל מול הרשות היוצרת בידי המבקש.[35] יש טעמים התומכים בפרקטיקה שבה הממונה ברשות המקבלת מעביר את הבקשה לידי הממונה ברשות היוצרת (יעילות והקלה על המבקש), ויש טעמים לתמוך בדחיית הבקשה, תוך הפניית המבקש לרשות היוצרת, כפי שמוגדר בסעיף (השארת ההחלטה בעניין זה בידי המבקש).

אנו ממליצים לממונה ברשות המקבלת לפעול באופן הנותן שירות מיטבי למבקש, ולפנות למבקש המידע ולברר מולו אם ברצונו שהממונה יעביר את בקשתו לממונה ברשות היוצרת, אם לאו. מכל מקום, במקרה שהמבקש מסכים לכך, יש ליידע אותו בכתב על ההפניה לממונה ברשות היוצרת, כדי שתהא לו אסמכתא על מועד העברת הבקשה ועל תוכן הפנייה.

9.6.3 לוחות זמנים ואגרה

אם רשות דחתה את בקשת המידע מטעמים המנויים בסעיף 8(5), והממונה או המבקש העבירו את הפנייה לידי הרשות היוצרת, יש לראות בהעברת הבקשה לרשות היוצרת בקשת מידע חדשה – הן לעניין לוחות הזמנים והן לעניין תשלום אגרת הבקשה.[36]

עם זאת, במקרה שמדובר בשתי רשויות הנמנות עם הממשלה (וממילא אגרת הבקשה מגיעה לקופת האוצר), ולא נדרש מהממונה טיפול משמעותי בבקשה (לדוגמה, כבר למקרא הבקשה הרשות גילתה את הטעות של המבקש בפנייה לרשות המקבלת), מן הראוי כי הרשויות יגיעו ביניהן להסדר כך שתשלום אגרת הבקשה לרשות המקבלת ייחשב ככזה העומד בדרישת התשלום גם לצורך הטיפול בבקשה על-ידי הרשות היוצרת, וכי הטיפול יימשך ברצף תוך העברת הפנייה המקורית בשלמותה מהרשות שאליה הגיע המידע לרשות הרלבנטית.

9.6.4 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג הבא:

  1. השלכה של דיון במשרד לבטחון פנים על דיונים באותו נושא במשרד ראש הממשלה – העותר ביקש לקבל מידע שהושמע בדיונים במשרד לבטחון פנים. הרשות דחתה את הבקשה בטענה כי דיונים בנושא התקיימו גם במשרד ראש הממשלה, ועל כן יש להפנות את הבקשה למשרד זה מכוח סעיף 8(5) לחוק. בית-המשפט המחוזי פסק כי כיוון שהמידע הקונקרטי שהתבקש נוצר במשרד לבטחון פנים, עליו להשיב לבקשה. העובדה שמלכתחילה היה דיון בנושא המדובר גם בהשתתפות ראש הממשלה אינה יוצרת חזקה כי כל מידע באותו נושא נדרש להיות נדון על-ידי משרד ראש הממשלה. כלומר, הבדיקה של "יוצר" המידע תהיה טכנית במהותה.[37]

9.7 תקציר הפרק למשתמש

רקע:

  1. סעיף 8 מגדיר סייגים מינהליים-טכניים שבגינם הרשות יכולה שלא למסור מידע למבקש, ועל כן נדרש לבסס קושי ממשי לפני דחיית בקשה בגין סעיף זה.
  2. סעיפים 11 (מסירת מידע חלקי או בתנאים), 17(ב) (מסירת המידע הנדון לעיון בית-המשפט) וסעיף 17(ד) (כניסת בית-המשפט בנעלי הרשות) אינם חלים על הסייגים המנויים בסעיף 8.

סעיף 8(1)

  1. אין קביעה מספרית מהו משאב בלתי סביר, וכל מקרה ייבחן על-פי נסיבותיו.
  2. רשות הדוחה בקשה על-פי סעיף 8(1) לחוק נדרשת לפרט את היקף המשאבים, טיב המשאבים (עובד זוטר/בכיר, עובד יחיד וכד'), וכן את הפגיעה הממשית שתיגרם לעבודתה.
  3. לא די בפגיעה מסוימת בעבודת הרשות. יש לבסס פגיעה של ממש בעבודה השוטפת.
  4. במקרה שהבקשה רחבה במידה כזו שמובן מאליו היקף המשאבים הנדרשים כדי לטפל בה, הרשות פטורה מלצרף תחשיב פרטני של הערכת המשאבים.
  5. לפני דחיית בקשה מכוח סעיף 8(1) לחוק, יש לברר מול המבקש אם הוא מעוניין לצמצם את בקשתו באופן שיאפשר לרשות לטפל בה.
  6. אין בהצעה של המבקש לממן את עלויות הטיפול בבקשתו כדי לרפא את הטעם שבגינו לא נמסר מידע מכוח סעיף 8(1) לחוק, והרשות אינה חייבת להיעתר להצעה כזו מאת המבקש.

סעיף 8(2)

  1. על הרשות לבסס כי המידע נוצר לפני שבע שנים וכי היא ביצעה פעולות שונות (שיפורטו על-ידיה) כדי לנסות לאתר את המידע.

סעיף 8(3)

  1. על הרשות לפרט מה הם האמצעים הסבירים שנקטה כדי לאתר את המידע המבוקש.
  2. ככלל, בתי-המשפט יסתמכו על תצהיר מבוסס של הרשות, ולא יסתפקו בטענות בעלמא כדי לסתור תצהיר מסוג זה.

סעיף 8(4)

  1. על הרשות לוודא כי המידע המבוקש אכן מפורסם לציבור (בתשלום או בחינם).
  2. במענה לדחיית הבקשה על הרשות להפנות את המבקש לדרכי העיון הקיימות במידע, ובמקרה שמדובר בפרסום באינטרנט, לצרף קישור ישיר למידע.
  3. אם המידע פורסם לציבור בפורמט אחד, אין הרשות מחויבת להעביר את המידע למבקש בפורמט אחר, אולם היא רשאית לעשות כן.

סעיף 8(5)

  1. רשות תדחה בקשה לקבלת מידע שנוצר ברשות אחרת רק אם יש טעם נוסף (כגון התלבטות לגבי טיב המענה הראוי) המצדיק את דחיית הבקשה לפי סעיף 8(5) לחוק.
  2. במקרה שקיים טעם נוסף להפניית המבקש לרשות יוצרת המידע, אולם הפנייה תכביד על המבקש באופן בלתי סביר, על הרשות שאליה הגיעה הבקשה לברר ולהחליט בנוגע למסירת המידע בעצמה, גם אם המידע לא נוצר על-ידיה.
  3. הגשת הבקשה לרשות שבה נוצר המידע מתחילה מחדש את מרוץ הזמנים ואת הצורך בתשלום אגרה, אולם טוב יעשו רשויות הממשלה השונות אם יוותרו על אגרת הבקשה בהפניית בקשה מסוג זה.

[1] ה"ח התשנ"ז-1997, עמ' 397, 406.

[2] פרופ' זאב סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), עמ' 165, פסקה 203.

[3] עע"מ 7744/10, המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל (15/11/2012).

[4] לעניין עובד יחיד ראו פס"ד בעניין עת"מ (ירושלים) 42441-10-15, עתים נ' הרבנות הראשית לישראל ואח' (22/3/2016), שבו הכירה השופטת בן-אור בטענה כי הפניית עובד יחיד לאיסוף מידע במחלקה הנותנת שירות לציבור היא בגדר הקצאה בלתי סבירה.

[5] עת"מ (ירושלים) 15104-06-19, עיתון "הארץ" ואח' נ' משרד ראש הממשלה ואח' (11/5/2021).

[6] בעניין זה יש נוהל מפורט של היחידה הממשלתית לחופש המידע, "נוהל הקצאת משאבים בלתי סבירה", נוהל מס' 8 (20/4/2015), עמ' 1–2 לנוהל, וכן התייחסות לצורך להתייחס לטיב המשאבים ולהיקפם ב"נוהל דרישות המענה בדחיית בקשת חופש מידע", נוהל מס' 3.1 (עדכון אחרון: 23/6/2013).

[7] לעניין עובד יחיד ראו פס"ד בעניין עת"מ 42441-10-15, עתים נ' הרבנות הראשית לישראל ואח' (22/3/2016), שבו הכירה השופטת בן-אור בטענה כי הפניית עובד יחיד לאיסוף מידע במחלקה הנותנת שירות לציבור היא בגדר הקצאה בלתי סבירה.

[8] לעניין זה ראו ב"נוהל דרישות המענה בדחיית בקשת חופש מידע", נוהל מס' 3.1 (עדכון אחרון: 23/6/2013).

[9] עע"מ 2398/08 משרד המשפטים נ' אליצור סגל (19/6/2011).

[10] עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל (15.11.2012).

[11] עע"מ 2398/08 משרד המשפטים נ' אליצור סגל (19/6/2011).

[12] עע"מ 1786/12 ג'ולאני נ' המשרד לבטחון פנים ואח' (20/11/2013).

[13] עע"מ 7485/19 קשקוש נ' משרד המשפטים (6/7/2020); עע"מ 1417/19 התנועה לחופש המידע נ' משרד ראש הממשלה ואח' (11/7/2021).

[13א] עע"מ 1417/19 התנועה לחופש המידע נ' משרד ראש הממשלה ואח' (11/7/2021).

[14] עת"מ (ירושלים) 42441-10-15 עתים נ' הרבנות הראשית לישראל ואח' (22/3/2016).

[15] עע"מ 2820/13 רוזנברג נ' רשות האכיפה והגבייה (11/6/2014).

[16] לדוגמה, עת"מ (תל-אביב–יפו) 17126-12-19 חדו"ש נ' משרד הביטחון וצה"ל (3/8/2020); עת"מ (חיפה) 11259-08-15 עמותת הצלחה נ' עיריית חיפה (10/11/2015); עת"מ (נצרת) 15254-02-15 עורכי-דין לקידום מינהל תקין נ' המועצה המקומית עילבון(24/9/2015).

[17] עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל (15/11/2012).

[18] עת"מ (ירושלים) 15104-06-19 עיתון "הארץ" ואח' נ' משרד ראש הממשלה ואח' (11/5/2021).

[19] עע"מ 2416/18 בריגע נ' המועצה המקומית ירוחם (12/2/2019).

[20] עת"מ 1591-01-17 (ירושלים) התנועה לחופש המידע נ' משרד ראש הממשלה ואח' (10/1/2019). יש לציין כי נכון למועד זה (פברואר 2021), ההליך תלוי ועומד בפני בית-המשפט העליון (1417/19), אולם טרם נקבע בו מועד לדיון. עת"מ (ירושלים) 40092-01-16, המוקד להגנת הפרטי נ' רשות האוכלוסין וההגירה (30/11/2016).

[21] עת"מ 38282-04-17 האיגוד הישראלי של אדריכלי נוף נ' משרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים (5/12/2017).

[22] עת"מ (באר-שבע) 35933-03-15 יהורם ישראל נ' משרד החינוך ואח' (5/5/2013).

[23] נוהל היחידה הממשלתית לחופש המידע ב"נוהל דרישות המענה בדחיית בקשת חופש מידע", נוהל מס' 3.1 (עדכון אחרון: 23/6/2013).

[24] עת"מ (ירושלים) 13826-01-13 לשם נ' משרד האוצר (20/5/2013).

[25] הצעת החוק הממשלתית, ה"ח התשנ"ז-1997 397, עמ' 402.

[26] נוהל היחידה הממשלתית לחופש המידע ב"נוהל דרישות המענה בדחיית בקשת חופש מידע", נוהל מס' 3.1 (עדכון אחרון: 23/6/2013), סעיף 1.3.

[27] עת"מ (חיפה) 19593-08-15 אפרת – רביית פטם – שותפות מוגבלת נ' מועצה מקומית בנימינה–גבעת-עדה (4/11/2015).

[28] עת"מ (תל-אביב–יפו) 45848-07-19 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' משרד הביטחון ואח' (11/12/2019).

[29] עע"מ 7485/19 קשקוש נ' משרד המשפטים (6/7/2020).

[29א] עת"מ (באר-שבע) 24437-09-20 רגבים נ' המועצה האזורית אל קסום (2/2/2022).

[30] עת"מ (ירושלים) 10624-01-17 צורי ואח' נ' משרד המשפטים (15/3/2017).

[31] עת"מ 17719-10-15 גלידר נ' המחלקה לחקירת שוטרים (19/6/2016).

[32] עת"מ (תל-אביב–יפו) 17637-02-18 התנועה לחופש המידע נ' צה"ל (26/6/2018).

[33] ה"ח התשנ"ז-1997 397, עמ' 402.

[34] ה"פ 282/00 (ירושלים) עציון נ' סמנכ"ל המשרד לבטחון פנים (22/6/2000).

[35] יצוין כי סעיף 8(5) לא נכלל בהמלצות ועדת אוסטרובסקי ולא בהצעת החוק הפרטית. התוספות שלו להצעת החוק הממשלתית לא לוותה בדברי הסבר, ובדיון בוועדת המשנה שהכינה את הצעת החוק מטעם ועדת חוקה, חוק ומשפט הנוסח הממשלתי המוצע התקבל ללא השגות או דיון, ועל כן ניתן רק לשער את כוונת המחוקק בפרשנות סבירה.

[36] יש לציין כי פרופ' סגל, בספרו הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס) (פסקה 208, עמ' 168), סבור כי יש להמשיך לספור את הזמנים מרגע הגשת הבקשה לרשות הראשונה, אך הוא אינו מבהיר על מה הוא מסתמך. בהינתן שהסעיף קובע במפורש שזו אחת החלופות לדחות בקשה, והרשות המקבלת רק מפנה לידיעת המבקש מיהי הרשות יוצרת המידע, אנו סבורים שיש לראות בבקשה לרשות היוצרת כבקשה חדשה לכל דבר ועניין.

[37] ה"פ 282/00 (ירושלים) עציון נ' סמנכ"ל המשרד לבטחון פנים (22/6/2000).