11.1 רקע  

סעיף 9(ב) מאגד בתוכו שורה של ערכים ואינטרסים הראויים להגנה, אך כאלה שאינם גוברים בהכרח ובכל מקרה על זכות הציבור לדעת. מהטעם האמור, מוטל על הרשות הציבורית להפעיל את שיקול דעתה לשם איזון בין הערכים המתנגשים ולבסס את הכרעתה באופן מנומק, במקרה שהיא מבקשת להישען על אחד החריגים המנויים בסעיף.

לשון הסעיף המתייחסת לכך ש"רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע" אינה בבחינת מתן הוראה לרשות שלא למסור את המידע או הכשר גורף שלא לעשות כן. עם זאת, ההוראה מותירה שיקול דעת רחב בידי הרשויות הציבוריות לבחון אם במקרה פרטני יש להעדיף את הערך או האינטרס המוגן על פני זכות הציבור לדעת.[1] נוכח נוסח הסעיף, נדרשת הרשות לבסס היטב את הנמקתה, וזאת לאחר שבחנה אם ניתן למסור מידע בהתאם לאמור בסעיף 10 ו-11, כמפורט בהרחבה בפרק 15.

11.2 סעיף 9(ב)(1) – שיבוש התפקוד התקין ברשות

 סעיף 9(ב)(1) מאפשר לרשות שלא למסור מידע במקרה שגילויו "עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה". כפי שעולה מדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית, חריג זה נועד להבטיח כי גילוי מידע על-פי החוק לא יפגע בתפקידים המרכזיים שהרשות הציבורית אמונה עליהם.[2]

יש לדייק את לשון הסעיף כך שיהיה ברור שהאינטרס כאן הוא במקרה שגילוי המידע כשלעצמו עלול לשבש את מהלך עבודתה של הרשות, ולא לדחות בקשה שהיקף הטיפול בה עלול לפגוע ביכולת הרשות לבצע את תפקידה; או אז יש להתמודד עם הקושי המתעורר אגב הסייג – הקצאת משאבים בלתי סבירה – המעוגן בסעיף 8(1) לחוק. ראו בהרחבה בפרק 9.2.

מלכתחילה ביקשה הצעת החוק לאפשר לרשות לדחות בקשת מידע אם היא פוגעת בתפקודה. המחוקק לא קיבל את לשון הצעת החוק ועשה שימוש במונח "שיבוש", ומכאן עולה כי יש להציג פגיעה ממשית בעבודת הרשות, ולא רק הפרעה מסוימת בעבודתה.[3]

חשש מאי הבנה של הציבור את המידע באופן שעלול להביא לטעות או הטעייה של הציבור, אינה טענה מספקת מהטעם שבידי הרשות האפשרות לצרף למידע המבוקש כל נתון נוסף שיבהיר ויסביר את המידע וההקשר שלו באופן שימנע טעות או הטעייה כאמור.[3א]

11.2.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

רשות המבקשת לדחות בקשה בהסתמך על סעיף 9(ב)(1) נדרשת לבסס את הדברים הבאים:

1. קיומו של שיבוש – על הרשות לבסס את החשש לשיבוש ברמה של ודאות קרובה לפגיעה ממשית בתפקודה או ביכולתה של הרשות לבצע את תפקידיה באופן תקין. לא די בחששות שאין יכולת לבססם.[4] הרשות נדרשת לבחון את החשש לשיבוש ביחס לכל מסמך, תוך התייחסות לסוגים שונים של מידע שהתבקש, ולעיתוי מסירתו. אין לטעון באופן גורף לחשש לשיבוש עבודת הרשות, ויש לבסס זאת ביחס לכל מסמך.

מכאן כי על הרשות לבסס שני רכיבים מצטברים:

• • ודאות קרובה.
  • שיבוש ממשי.[5]

2. תפקוד או יכולת – הרשות נדרשת להוכיח שהפגיעה האמורה נוגעת לפעילות השוטפת שהיא מרכז עיסוקה (תפקוד) או שהגילוי עלול לפגוע במסוגלות שלה לבצע את תפקידה (יכולת). חשש לפגיעה באינטרס שחשוב לרשות לקדם (כגון שוויון) אינו בגדר שיבוש של תפקוד הרשות שנכלל בגדרי סעיף זה.[6]
3. "של הרשות" – הסייג אינו מגן על עובד ספציפי, אלא על הרשות כחטיבה אחת. לדוגמה, אם בריבוי בקשות חופש מידע יש כדי לשבש את עבודתו המרכזית של הממונה על העמדת מידע לציבור (שלרוב מבצע תפקיד מרכזי אחר ברשות), הרשות לא תהא רשאית לדחות בקשות מהטעם האמור. במקרים מסוג זה יכולה הרשות להטיל את תפקיד הממונה על אדם אחר ברשות, או למצוא מענה אחר.

11.2.2 צד ג'

הטענה כי גילוי המידע עלול לשבש את פעילות הרשות היא טענה שרק הרשות המודעת לאופן פעולתה בשגרה ולחשש מהפגיעה בתקינות התפקוד יכולה להעלות בפני המבקש או בית-המשפט.[7]

11.2.3 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. חשש מביקורת – בית-המשפט העליון דחה טענה של הנהלת בתי-המשפט, שביקשה שלא יימסר מידע על היקף העומסים בתיקי בית-משפט בפילוח לפי שם השופט, מאחר שהביקורת הציבורית והביוש האישי שיופנו כלפי שופטים מסוימים עלולים לשבש את תפקוד הרשות. עם זאת, בית-המשפט פסק כי המידע יימסר רק החל מסיומה של שנת 2015, ולגבי אותה שנה.[8]
2. אינטרסים של הרשות – בית-המשפט העליון דחה את עמדתו של משרד החינוך, שסירב לפרסם את ציוני המיצ"ב בחתך בית-ספרי. העילה לסירובו המקורי של המשרד היתה החשש שהורים ממשפחות מבוססות יסתמכו על הנתונים כדי לשלוח את ילדיהם לבתי-ספר חזקים יותר – אפשרות שלא תהיה זמינה להורים אמידים פחות, ואחריתה שתגדיל את הפערים בין בתי-הספר ובין התלמידים עצמם. על כך ענה בית-המשפט כי סעיף 9(ב)(1) לחוק אינו מגן על אינטרסים או ערכים שהרשות מבקשת לקדם, אלא רק על פגיעה בתפקודה או ביכולותיה.[9] בית-המשפט קבע כי הוא סמוך ובטוח שהפרסום לא יטה את התנהלותם של עובדי ההוראה, במיוחד מאחר שבתוך המערכת המפקחת עליהם, הציונים ידועים ממילא.
3. דו"חות ביקורת פנימית – בית-המשפט העליון דחה את טענת משרד התחבורה כי חשיפה של דו"חות ביקורת פנימית תחליש את מעמדו של המבקר הפנימי ותפגע ביכולתו לבצע את עבודתו. בית-המשפט הוכיח כי יש דעות לכאן ולכאן, ועל כן הרשות לא הוכיחה בוודאות קרובה כי הפרסום יפגע בתפקוד המבקר. בית-המשפט קבע כי לא ניתן לטעון באופן גורף כי כל דו"חות הביקורת הפנימיים חוסים תחת הסייג, ויש לבחון כל דו"ח לעצמו.[10]
4. סיכומים תקציביים – בית המשפט המחוזי דחה את טענת משרד האוצר כי חשיפת הסיכומים התקציביים עלולה לשבש את פעילות הרשות. הסירוב הגורף לחשוף את הסיכומים התקציביים מבלי להתייחס לרכיבים בהסכמים שניתן לחשוף, אינם עונים על הדרישה להוכיח "ודאות קרובה" לשיבוש עבודת הרשות, במיוחד כאשר המשרד לא התייחס לעיתוי פרסום המידע (טרם אישור התקציב או לאחריו). העובדה שמשרד האוצר בעקבות העתירה פרסם בשנת התקציב 2023-4 תקצירים של הסיכומים התקציביים, אף הם מעידים שהסירוב הגורף לא היה במקום.[10א]
5. פרסום מידע אודות השימוש באמצעים לפיזור הפגנות – בית המשפט המחוזי דחה את עמדת המשטרה כי אין לפרסם מידע שהושחר מנהלים משטרתיים שעניינים אופן השימוש באמצעים לפיזור הפגנות. לשיטת בית המשפט המשטרה לא ביססה את טענותיה בדבר הפגיעה באפקטיביות של הכלים – ובכך שיש בפרסום כדי לפגוע בעבודת המשטרה. בנוסף, המידע האמור היה מפורסם בעבר; אופן השימוש באמצעים נעשה באופן גלוי; במדינות אחרות מידע כאמור מפורסם; בנוסף, גם אם המפגינים ידעו כיצד מפעילים אמצעים אלו הם יזהרו מלפעול באופן שיגרום להפעלתם ועניין זה דווקא משרת את הסדר הציבורי. בכל מקרה בית המשפט סבר כי גם אם ישנה פגיעה מסוימת וקלה, בהנתן החשיבות בפיקוח על אופן השימוש של המשטרה בנהלים אלו, והיכולת לוודא כי אין חריגה מנהלי המשטרה עצמה – מטים את הכף לטובת פרסום המידע.[10ב]
6. חשיפת שמות יועצים – בית-המשפט המחוזי דחה את טענתו של משרד החוץ כי חשיפת שמות מומחים שעימם נועץ לפני ההצהרה המשותפת עם ממשלת פולין ביחס לחלקם של הפולנים בשואת היהודים במהלך מלחמת העולם השנייה עלולה לפגוע בתפקוד התקין של הרשות. בית-המשפט קבע כי מידע מסוים כבר נמסר, ולא היה בו כדי להרתיע את היועצים מלסייע למשרד החוץ לגבש את ההצהרה האמורה. על כן, לשיטת בית-המשפט, לא הוכח קיומה של "ודאות קרובה" לפגיעה. יש להדגיש כי בפועל המידע המבוקש לא נמסר, אולם בהסתמך על סעיף 9(א)(1) לחוק.[11]
7. חשיפת שמותיהם של מוסדות שאליהם מופנים נידונים לעבודות שירות או עבודות לתועלת הציבור – בית-המשפט המחוזי דחה את טענת השב"ס ומשרד העבודה והרווחה כי חשיפת המידע תפגע ביכולתם לשלב עבריינים מורשעים במוסדות אלה, בשל ביקורת ציבורית על אותם מוסדות. בית-המשפט סבר כי הרשויות לא הוכיחו את החשש ברמת ודאות מספקת. כמו כן ציין בית-המשפט כי גם אם תהיה פגיעה קלה, היא אינה גוברת על זכות הציבור לדעת.[12]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. שיבוש עתידי (בקשת יומני שגרירים) – בית המשפט המחוזי קבע כי מגבלת שעות שהוא פסק ביחס לבחינת יומני שגריר מטעמים של הקצאת משאבים (60 שעות ליומן), ייקחו בחשבון גם בקשות עתידיות ביחס לאותו יומן למשך שנתיים, גם במקום שהבקשה תוגש על ידי מבקש שאינו העותר. מדובר בפסק דין חריג הכובל גם צדדים שאינם צד להליך מהגשת בקשות לקבלת מידע שגם בית המשפט קבע שיש אינטרס ציבורי בחשיפתו. על פסיקה זו הוגש ערעור.[12א]

2. בקשות הסגרה בין גרמניה לישראל – בית המשפט המחוזי דחה בקשה לקבל את מספר הבקשות להעמדה לדין של אזרחי גרמניה בגרמניה, וזאת לאחר שנודע כי גרמניה כמדיניות אינה מסגירה את אזרחיה למדינה אחרת. בית המשפט השתכנע כי  גם מסירת מידע מספרי עלולה לפגוע באופן ממשי ובוודאות קרובה ביכולתה של הרשות לפעול בתחום האכיפה של הפשיעה החמורה הבינלאומית הכוללת פשיעה מאורגנת, מתוחכמת וחוצת גבולות. גילוי המידע עלול לחשוף יכולת של אכיפה ושיקולי הרשות בהגשת בקשות למדינות השונות, ובכך להוביל ל"אפקט מצנן" בשיתוף הפעולה בין רשויות האכיפה במדינות השונות..בית המשפט דחה את הבקשה גם בהתבסס על סעיפים 9(א)(1) ו-9(ב)(8).[12ב]
3. רשימת פרסומים יזומים של דובר צה"ל – בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת צה"ל כי העברת מידע בנוגע לפירוט הפרסומים בכלי תקשורת (בישראל ובחו"ל) שהם פרי יוזמה או הצעה מטעם דובר צה"ל, שקיים בידי צה"ל, יפגע בתפקוד התקין של הרשות ובסודות מסחרים של עיתונאים וכלי תקשורת. על אף קיומו של אינטרס ציבורי הקיים בפרסום מידע כאמור, האינטרס במקרה זה אינו גובר על הסייג. בית המשפט קיבל את עמדת הרשות כי במסירת ידיעות לגופי תקשורת ועיתונאים יש שיקולים ביטחוניים ולעתים המידע יוצא מצה"ל, מבלי שיצוין מקורו האמיתי. לעניין זה יודגש כי על אף השיקולים הביטחוניים שהועלו, העתירה לא נדחתה על בסיס סעיף 9(א)(1). כמו כן, הכיר בית המשפט בטענת הרשות, שנסמכה גם על הנחייה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה בעניין מסירת מידע על הודעות דובר, כי במערכת היחסים בין הרשות לעיתונאים וכלי תקשורת, פרסום שיטת העבודה של הדוברות תשבש ברמת ודאות קרובה את היכולת שלה לעשות שימוש בכלי זה.[12ג]
4. דוחות וטרינר בבית מטבחיים – בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת משרד החקלאות כי פרסום מלא של דוחות אי ההתאמה שממלאים וטרינרים בבתי מטבחיים, ישבש את עבודתם בוודאות קרובה. בית המשפט הסתמך על דוגמאות שהביא המשרד מאירועים שהתרחשו בעקבות פרסום קודם של מידע זה. יש לציין כי על אף הסירוב לפרסם את הדוחות במלואם, המשרד הודיע כי יתחיל לפרסם באופן יזום שדות מסוימים מתוך הדוח, שיאפשרו לציבור לבצע בקרה על עבודת המשרד, מבלי לפגוע בביצוע הפיקוחים בבתי המטבחיים.[12ד] בערעור לבית המשפט העליון הגיעו הצדדים להסכמות. ההסכמות קבעו כי הדוחות המרחביים לשנים 2017-2013 ברמת ליקויים "קשה" או "קשה ביותר" המתייחסים לרווחת בעלי החיים, יימסרו, וכן הדוחות המרחביים לשנים 2012-2010 ככל שהם ברשותו או בהישג ידו של משרד החקלאות. הסכמות אלו הגיעו חלף ההכרעה בבית המשפט המחוזי.[12ה]
5. רכישת מט"ח על-ידי בנק ישראל – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת בנק ישראל כי חשיפת מידע על רכישת מט"ח על-ידי הבנק, ברמה היומית, עלולה לפגוע בוודאות קרובה באפשרות של הבנק לשמור על יציבות פיננסית, וזאת לנוכח המוטיבציה והיכולות של העוסקים בתחום זה לנתח את הנתונים. בנק ישראל הציב חוות דעת מנומקת ומפורטת שתמכה בטענותיו, והמערער לא הצליח לסתור את הטיעונים בחוות הדעת האמורה.[13]
6. ספר טלפונים של עובדי רשות – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת רשות המסים כי פרסום ספר הטלפונים של עובדי הרשות (טלפונים ודוא"ל) עלול להציף פניות ישירות לעובדים שלא בדרכים המקובלות, ובכך לפגוע בוודאות קרובה ביכולתם לבצע את תפקידם כנדרש.[14]
7. דו"חות ממצלמות בפילוח לפי חודשים – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת משטרת ישראל כי גילוי מידע על מספר הדו"חות שחולקו ממצלמות דרכים, בחלוקה לפי חודשים, עלול לחשוף את דפוס האכיפה של המשטרה, הכרוך בניוד המצלמות בין מתקנים בדפוס מסוים. גילוי דפוס זה, טענה המשטרה, עלול לסכל את יכולתה להגביר את האכיפה. המבקש סירב לקבל את המידע בפילוח שנתי וכן לא ביסס, לתפיסת בית-המשפט, אינטרס ציבורי המצדיק את ההסתמכות של המשטרה על הסייג.[15]
8. הליך גילוי מרצון (רשות המסים) – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת רשות המסים כי גילוי מידע מזהה על מי שערכו הליך גילוי מרצון (שנועד לעודד הצהרה על הכנסות שלא דווחו עד כה), במהלך תקופת הזמנים המאפשרת הליך של גילוי כאמור, עלול בוודאות קרובה לפגוע במוטיבציה לערוך הסדר כזה. בית-המשפט הבחין בין הליכי כופר, שהם חלופה להליך משפטי, להליך גילוי מרצון, התלוי במוטיבציה של מבקש ההסדר.[16]
9. הוצאות רכש מפורטות במחקר אקדמי – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת אוניברסיטת אריאל כי מסירת נתונים המפרטים הוצאות רכש ספציפיות לכל מחקר עלולה לפגוע ביכולתה לבצע מחקרים. כמו כן קבע בית-המשפט כי יש בבקשה כדי לחשוף שיטות מחקר וכך לפגוע ביכולותיה של הרשות לבצע את תפקידה כגוף מחקרי. [17]

בהערת אגב נציין כי לפי פרשנותה של מחלקת הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים בעקבות בקשה של עמותת הצלחה, בקשה לעיין בתוכנם של נהלים העוסקים באבטחת מידע (פיזית או לוגית) תידחה בשל סעיף 9(ב)(1) לחוק. עם זאת, על הרשות להשיב ביחס לעצם קיומם או אי-קיומם של נהלים כאמור, וכן בדבר סוג ההוראות הקבועות בהנחיה, וזאת בהתאם לסעיף 11 לחוק.[18]

11.3 סעיף 9(ב)(2) – מדיניות בשלבי עיצוב

סעיף 9(ב)(2) מאפשר לרשות להפעיל שיקול דעת ביחס למסירת "מידע על אודות מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב".הערך המוגן הוא יכולתה של הרשות להגן על עצמה מפני לחצים חיצוניים שאינם רצויים במהלך בחינה של מדיניותה.

הסעיף מגן על המידע הרלבנטי כל עוד המדיניות טרם נקבעה. עם זאת, מרגע שהמדיניות נקבעה, גם אם הוחלט לדחות את הצעת המדיניות שנדונה או שהדיון נזנח בטרם מוצה, לא ניתן יהיה לעשות שימוש בסייג זה. מכאן כי השימוש בסייג זה הוא לתקופה זמנית בלבד, עד לגיבוש המדיניות.[19] לדוגמה, ההבדל בין טיוטת דו"ח של ועדה המייעצת בתחום המדיניות שטרם הושלמה לדו"ח הסופי של הוועדה.

בית-המשפט העליון סבר כי משקלו של האינטרס הציבורי בפרסום מסמכים הנוגעים לשלבים מקדמיים של עיצוב מדיניות פחות במידה ניכרת ממשקלו של האינטרס הציבורי בפרסום התוצר של המדיניות שגובשה.[20]

אנו סבורים כי בבואה להפעיל את שיקול דעתה ביחס לסעיף זה, על הרשות לתת דעתה על חשיבות שיתוף הציבור בגיבוש מדיניות, בהתאם לעקרונות הממשל הפתוח שאליהם התחייבה הממשלה.[21] אכן, הרשות היא זו שבוחנת את דרך השיתוף והיקפו, אך יש לזכור כי התפיסות המקובלות בדבר החשיבות שבשיתוף ציבור משפיעות גם על פרשנות סעיף זה.

11.3.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

על הרשות המבקשת להתבסס על סעיף זה להוכיח את קיומם של התנאים המצטברים הבאים:

1. הרשות מצויה בשלבי עיצוב וגיבוש בכלל.
2. הרשות מצויה בשלבי עיצוב וגיבוש של מדיניות בפרט.
3. המידע המבוקש נוגע למדיניות האמורה.

גם אם הוכחו כלל המרכיבים האמורים, לרשות יש עדיין שיקול דעת בהתאם לכללי המשפט המינהלי הכללי אם יש מקום לגלות פרטים על המדיניות המתגבשת ואם הגילוי עשוי לתרום לגיבושה של המדיניות ולאו דווקא לפגוע בה.

11.3.2 מידע עובדתי

לדעת פרופ' זאב סגל, סעיף זה אינו חל על מידע עובדתי, מאחר שיש חשיבות בפרסום מידע כאמור גם במהלך עיצוב המדיניות. זאת, כדי לאפשר לדייק את העובדות שהן בסיס להחלטה במקרה שנפלה בהן טעות.[22] גם בית-המשפט העליון סבר כי ככלל חריג זה לא יחול על מידע עובדתי. עם זאת, ייתכנו נסיבות שבהן מהות העניין, אופיו של המידע העובדתי והאפשרות שיפגע בצדדים שלישיים יאפשרו את חיסויו במסגרת סעיף זה.[23] בפרסום מידע עובדתי המצוי בידי הרשות, אגב גיבוש מדיניות, יש חשיבות מהטעם שפרסום כאמור מאפשר לתקף את המידע העובדתי על בסיסו מתגבשת המדיניות, ולהבטיח שהמדיניות לא תתגבש על בסיס נתונים שגויים או חלקיים.[23א]

11.3.3 ועדות ציבוריות בממשלה

ועדות ציבוריות בממשלה המוקמות מכוח החלטת ממשלה, או המתמנות על-ידי שר או מנכ"ל – למעט ועדה העוסקת בעניינים פנימיים וחברים בה עובדי ציבור בלבד – נדרשות לקבוע מדיניות פרסום בנוגע לרמת השקיפות של ענייניהן.

חובה זו מקורה בנוהל של היחידה הממשלתית לחופש המידע בנושא, "פרסום מידע בעניין ועדות ציבוריות" מה-13.8.2018. על הוועדה לפרסם מידע בסיסי על פעילותה וכן את מדיניות השקיפות שלה עד 21 יום לאחר מועד כינוסה הראשון. על מדיניות זו לכלול גם התייחסות לרמת השקיפות ביחס למסמכי עמדה שהוגשו לוועדה, למחקרים שנעשו עבורה וכד'.

אם ברצונכם לקבל מידע מוועדה ציבורית שהוקמה בממשלה וחל עליה נוהל זה, מומלץ לבחון את מדיניות הפרסום של הוועדה, שעשויה לחסוך לכם הגשת בקשה למידע.

11.3.4 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. חוות דעת שהופצה – בית-המשפט המחוזי דחה את עמדת משרד המשפטים ולפיה חוות דעת שיצאה מהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה והופצה לגורמים הרלבנטיים היא בגדר מדיניות בשלבי עיצוב. הדבר נלמד מלשון חוות הדעת ומהעובדה שצוין כי היא על דעתו של היועץ המשפטי לממשלה. גם אם יוחלט בעתיד לשנות את מדיניות המשרד, לאור הערות שיתקבלו, אין באמור כדי להשפיע בדיעבד על ההכרעה בנקודת זמן זו.[24]
2. מחלוקת באשר למהימנות הבדיקות – בית-המשפט המחוזי דחה את טענתה של המועצה הציבורית למניעת רעש וזיהום אוויר בישראל כי לא ניתן לפרסם מידע על בדיקות זיהום, וזאת בשל מחלוקת על מהימנות המדידות ותקינותן. בית-המשפט קבע כי פרסום שגוי כאמור עלול להשפיע על עיצוב המדיניות ברשות והוסיף כי מחלוקת זו אינה נוגעת לסייג המצוי בסעיף 9(ב)(2), ומכל מקום ניתן לפרסם את הנתונים צמוד להערה כי יש מחלוקת בנוגע למהימנותם.[25]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. פרסום חלופות במהלך בחינתן – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת הרשות כי מסמכים הנוגעים למודלים המשמשים אותה כדי לקבוע את התוכנית לשיפוץ שובר גלים, כאשר המדיניות בעניין השיפוץ טרם התקבלה, לא יפורסמו. המשיבה הבטיחה כי עם פרסום החלטתה בדבר המודל שייבחר, יפורסמו גם המודלים שנפסלו באופן שיאפשר למערערת לבחון את ההחלטה ביחס לחלופותיה.[26]
2. יומן ראש אגף נכסים – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענתה של עיריית תל-אביב כי חשיפת יומנו של ראש אגף הנכסים בעירייה עלולה לחשוף מדיניות בשלבי עיצוב בנוגע לנכסי העירייה. בשל אופיו של תחום הנדל"ן, שעסקאות בו נמשכות זמן רב, וחלוף הזמן ממועד הגשת הבקשה למידע (שנים 2016–2017) ועד לקיום הדיון – אין להניח כי המדיניות בנוגע לנכסים הללו עוצבה.[27] על החלטה זו הוגש ערעור בו נפסק כי עיריית תל אביב תחזור לשקול את החלטתה בהתאם לנוהל 13 של היחידה הממשלתית לחופש המידע העוסק במסירת יומנים של נבחרי ועובדי ציבור.[27א] פסק הדין לא שינה מעמדת עיריית תל אביב, ולפיכך נדרשה המבקשת (עמותת הצלחה) להגיש עתירה נוספת בעניין זה. בעתירה זו, הגיעו הצדדים להסכמה כי יימסרו שישה חודשים מיומנו של ראש אגף נכסים. סוכם כי המידע יימסר בקובץ אקסל, וככל שייעשו בו השחרות ייכתב לצידן עילת ההשחרה מכח החוק.[27ב] בנסיבות אלו יש לראות את ההכרעה שנקבעה בעתירה הראשונה כבטלה.

11.4 סעיף 9(ב)(3) – משא-ומתן

סעיף 9(ב)(3) לחוק, כמו קודמו, הוא סעיף התלוי בזמן. הרשות הציבורית רשאית לדחות בקשה למידע במקרה שהמידע שהתבקש נוגע ל"פרטי משא-ומתן עם גוף או עם אדם שמחוץ לרשות". הרציונל שבבסיס סעיף זה נועד להגן על כוח המיקוח של הרשות הציבורית. עם זאת, לעתים יש חשיבות ציבורית בחשיפת פרטי משא-ומתן כך לאפשר ביקורת ציבורית על פרטים בו, שלא ניתן יהיה לשנותם במקרה שיבשיל להסכם. ואולם יש לתת את הדעת על העובדה שלא כל דין ודברים עם הרשות הוא בבחינת משא-ומתן.[28]

11.4.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. המידע נוגע למשא-ומתן – יש לבסס קיומו של משא-ומתן ולהוכיח שהמידע המבוקש נוגע להליכי המו"מ עצמו, ולא להערכות של הרשות ביחס אליהם (לדוגמה).[29]
2. המשא-ומתן עדיין מתנהל – הסייג המצוי בסעיף נועד להגן על הליכי מו"מ תוך כדי התנהלותם. במקרה שהמשא-ומתן הסתיים, בין אם בהתקשרות ובין אם ללא תוצאות, לא ניתן לטעון לקיומו של סעיף זה.
3. הצד השני הוא גוף או אדם מחוץ רשות – הסעיף אינו מתייחס לדין ודברים "פנימי" בתוך הרשות, שעליו חל סעיף 9(ב)(4). לעניין זה יש לתת את הדעת על העובדה כי בהגדרת רשות ציבורית, "הממשלה" על יחידותיה השונות מוגדרת כרשות אחת (סעיף קטן (1) להגדרת רשות ציבורית בסעיף 2 לחוק).[29א] מכאן כי שיח ושיג בין רשויות שונות בממשלה אינו יכול לכוף תחת הוראות סעיף זה. לעומת זאת, משא-ומתן בין רשויות שונות (כגון הממשלה אל מול רשות מקומית) חוסה תחת הסעיף.

11.4.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג הבא:

1. הסכמים תקציביים – בית המשפט המחוזי דחה את טענת הרשות כי סיכומים תקציביים, מגלמים משא ומתן, בהנתן שהתקציב עבר והמסמכים יש בהם מידע על מדיניות שנקבעה. כמו כן לא ניתן להתייחס למו"מ בין משרדי ממשלה שונים ככאלו המגלמים משא ומתן עם גורם מחוץ לרשות [29ב]
2. גורם מייעץ במו"מ – בית-המשפט הסכמים תקציביים – בית המשפט המחוזי דחה את טענת הרשות כי סיכומים תקציביים, מגלמים משא ומתן, בהנתן שהתקציב עבר והמסמכים יש בהם מידע על מדיניות שנקבעה. כמו כן לא ניתן להתייחס למו"מ בין משרדי ממשלה שונים ככאלו המגלמים משא ומתן עם גורם מחוץ לרשותהמחוזי דחה את ההסתמכות של משרד החוץ על סעיף 9(ב)(3) כדי לא לחשוף מידע על הגורמים שעימם נועץ במסגרת מו"מ עם ממשלת פולין. בית-המשפט קבע כי ההיוועצות אינה חלק מפרטי המשא-ומתן, אלא נוגעת להערכות משרד החוץ למו"מ זה, ועל כן אין הרשות יכולה לבסס את החלטתה על סעיף זה (עם זאת, בית-המשפט קיבל את עמדת משרד החוץ לגבי סעיפים אחרים).[30]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג הבא:

1. יומן ראש אגף נכסים – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענתה של עיריית תל-אביב כי חשיפת יומנו של ראש אגף הנכסים בעירייה עלולה לפגוע במשא-ומתן המתנהל בימים אלו. בשל אופיו של תחום הנדל"ן, שעסקאות בו נמשכות זמן רב, וחלוף הזמן ממועד הגשת הבקשה למידע (שנים 2016–2017) ועד לקיום הדיון – לא ניתן להניח כי דיונים שעניינם משא-ומתן מול הרשות, שעליהם ניתן ללמוד מהיומן, הסתיימו.[31] על החלטה זו הוגש ערעור בו נפסק כי עיריית תל אביב תחזור לשקול את החלטתה בהתאם לנוהל 13 של היחידה הממשלתית לחופש המידע העוסק במסירת יומנים של נבחרי ועובדי ציבור.[31א] פסק הדין לא שינה מעמדת עיריית תל אביב, ולפיכך נדרשה המבקשת (עמותת הצלחה) להגיש עתירה נוספת בעניין זה. בעתירה זו, הגיעו הצדדים להסכמה כי יימסרו שישה חודשים מיומנו של ראש אגף נכסים. סוכם כי המידע יימסר בקובץ אקסל, וככל שייעשו בו השחרות ייכתב לצידן עילת ההשחרה מכח החוק.[31ב] בנסיבות אלו יש לראות את ההכרעה שנקבעה בעתירה הראשונה כבטלה.

11.5 סעיף 9(ב)(4) – דיונים ותרשומות פנימיות

 סעיף 9(ב)(4) לחוק זוכה למקום רב בפסיקה ובפרקטיקה. הסעיף נועד להגן על יכולתם של עובדי הרשות הציבורית להתדיין באופן חופשי. בדברי ההסבר מצוין כי מקורו של הסעיף בחשש שגילוי מסמכים פנימיים עלול לייצר "אפקט מצנן" ולפגום באפשרות לקיים דיונים כנים שיאפשרו לרשות לעצב ולגבש את עמדתה ללא לחצים מבחוץ.[32]ההנחה היא שהרשות זקוקה למרחב מסוים שבו ניתן לקיים דיונים והחלפת דעות בלי שהמשתתפים יחששו להביע את עמדתם.[33] הסעיף מגן על "דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין".

העובדה שמידע מסוים הוא בגדר אחד המסמכים המנויים בסעיף 9(ב)(4), אין בה כשלעצמה עילה לדחיית הבקשה. כלומר, לא די שמדובר במסמכים פנימיים – על הרשות לבחון כל מקרה לגופו ולהחליט אם מתקיים האינטרס המצוי בבסיס הסעיף.[33א] עם זאת, הרשות אינה מחויבת לבסס טענה כי תיגרם לה "פגיעה מיוחדת".[34]

אין לראות בסיכומים פנימיים של הרשות המעידים על מדיניות שסוכמה, מסמכים פנימיים החוסים תחת סעיף זה. [34א]

11.5.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. סוג המסמך – כדי שהרשות תשקול דחיית בקשה על-פי סעיף 9(ב)(4) לחוק, עליה לבסס את הטענה שהמידע משתייך לאחד מסוגי המסמכים הבאים:
   • דיונים פנימיים – דיונים המתקיימים בתוך הרשות. השתתפות נציגים מחוץ לרשות, שאינם פועלים מטעמה (כגון נותני שירותים או יועצים), שוללת את היותו של הדיון האמור "דיון פנימי" החוסה תחת סעיף זה.[35] יש להדגיש כי הסעיף מתייחס לתוכן הדיון, ולא לעצם קיומו או זהות המשתתפים בו.
   • תרשומות של התייעצויות פנימיות – התכתבות בין עובדי רשויות ציבוריות (גם בין רשות ציבורית אחת לאחרת), בין חברי הרשות (לדוגמה: חברי מועצה שאינם עובדי הרשות) או יועצי הרשות.
   • דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי – החוק אינו מגדיר את התחקיר הפנימי, כלומר הדו"ח שהוא תוצר של התחקיר הפנימי, ככזה הזוכה לחיסוי כשלעצמו. רק הדברים הנאמרים במסגרת התחקיר הם שחוסים תחת סעיף זה.
   • תוצרים שניתנו לצורך קבלת החלטה – ושאינם נוגעים להתייעצויות הקבועות בדין[36] בין אם מכח חובה ובין אם מכח סמכות שהדין מקנה,[36א] (שאינה חוסה תחת סעיף זה), ובתנאי שהם אחד מאלו:
     • חוות דעת – הבעת עמדה בפני מקבל ההחלטה, של גורם שאינו בעל הסמכות הסופית לקבלת החלטה. ההגנה על הצורך באי-גילוי חוות דעת לפי סעיף זה אינה מסתיימת עם פרסום ההחלטה הסופית. השופטים הכירו בכך שיש חשיבות לשמירת פנימיות המסמך לשם הגנה על ההתבטאות החופשית בתוך הרשות גם לאחר קבלת החלטה.[37]
     • טיוטה – העובדה שמסמך עשוי להשתנות בעתיד אינה הופכת אותו – רק מהטעם הזה – למסמך טיוטה.[38]
     • עצה או המלצה.

2. האם יש פגיעה במקרה הקונקרטי – לאחר שהרשות ביססה את הטענה שהמידע המבוקש נכלל באחת הקטגוריות המפורטות לעיל, עליה לבחון אם במקרה המונח לפניה מתקיים האינטרס המצוי בבסיס סעיף 9(ב)(4) לחוק. הרשות נדרשת להוכיח כי האינטרס מתקיים, אך אינה נדרשת לבסס טענה כי תיגרם לה "פגיעה מיוחדת" מגילוי המידע.[39] בבואה לבחון את הפגיעה עליה להתייחס, בין היתר, לנושאים הבאים:
   • הנושא שבו עוסק המסמך – בעניין זה יש לבחון שני דברים:
     • אם מדובר בנושא שחשיפתו משרתת אינטרס ציבורי משמעותי (או אישי).[40]
     • אם הנושא הנדון עלול להוביל ללחץ על הגורמים שהמסמך משקף את עמדתם, בנושא שנדון או בנושאים דומים שיידונו בעתיד, או חשש של גורמים מלהתבטא בנושא שעל הפרק בשל גילוי בדיעבד של דברים שנאמרו במסגרת פנימית.
   • עיתוי בקשת המידע – במקרה שהבקשה נמצאת בתהליך הבחינה, ייקל על הרשות להצדיק את אי-מסירת המידע. זאת, לעומת מקרים שבהם מועד קבלת ההחלטה או שהזמן ממועד הדיונים למועד בקשת המידע רחוק יותר.[41] בעניין זה הביע השופט עמית דעתו, באוביטר של פסק הדין שעסק בבקשה לחשוף את תמלילי ישיבות הממשלה בתקופת הקורונה, כי הרציונל להגן על השיח החופשי במהלך הדיונים נשמר גם לאורך זמן.[41א]
   • מידע נוסף שפורסם – אם קיים מידע שיש בו כדי להבהיר, באופן נרחב ומפורט, את השיקולים שהובילו את הרשות להחלטה, ההצדקה לחשיפת מסמכים פנימיים פחותה.[42]

11.5.2 פרוטוקולים

"פרוטוקולים" כוללים מגוון רחב של תיעוד, המשקף בכתב את התנהלותו של מפגש בין שני אנשים או יותר. התיעוד יכול להיות ברמת התמליל המדויק, בהסתמך על הקלטה או הקלדה בזמן אמת, ויכול להיות ערוך כמסמך המסכם את תמצית העמדות. לא בכל הפרוטוקולים מצוינים שמות הדוברים.

יש לציין כי מאז שנחקק חוק חופש המידע, השתנתה הגישה ביחס לעבודתן של ועדות ציבוריות. במסגרת הניסיון להרחיב את מעורבות הציבור בגיבוש מדיניות, ניתן למצוא יותר מקרים שבהם הוועדה בוחרת לפעול בשקיפות ובשיתוף הציבור גם בתהליך העבודה, ולא רק בסיומה.[43] כפועל יוצא מכך פרסמה היחידה נוהל בעניין "פרסום מידע בעניין ועדות ציבוריות".[44] הנוהל מתווה כללים מנחים לבחינה ולהצגה מראש של רמת השקיפות שהוועדה בוחרת בה. הוועדה מחויבת לפרסם את מדיניות השקיפות שהיא נוקטת לא יאוחר מ-21 יום ממועד התכנסותה.[45] הנוהל מתייחס לארבעה סוגי מידע:

1. מידע מקדים לעבודת הוועדה (כגון סמכותה, חברי הוועדה, דרכי פעולתה וכד').
2. מידע הנוצר על-ידי הוועדה ומתעד את פעילותה (פרוטוקולים).
3. חומרים שהועמדו בפני הוועדה.
4. תוצרי הוועדה (כגון דו"ח הוועדה, מסקנות, החלטות).

הנוהל קובע כי יש לתת פומבי למידע המקדים ולתוצרי הוועדה. ביחס לפרוטוקולים ולחומרים שהועמדו בפני הוועדה ניתן לוועדה טווח רחב של שיקול דעת. עם זאת, הנוהל מתווה את השיקולים שעליהם יש לתת את הדעת בהחלטה על היקף הפרסום ועיתויו. בין היתר הנוהל מתייחס לשיקולים הבאים:[46]

1. מחויבות הממשלה לשקיפות ולשיתוף ציבור.
2. הנושא הנדון ושאלת האינטרס הציבורי הנגזרת ממנו.
3. אפקט מצנן – אם קיים חשש ממשי שמדיניות הפרסום עלולה לפגוע באפשרות לנהל שיח חופשי וכן בוועדה.[46א]
4. הרכב חברי הוועדה (בנוהל "סוג הוועדה") – במקרה שמעורבים גורמים חיצוניים, הנטייה לפרסם תהיה גבוהה יותר.
5. דרג ומעמד חברי הוועדה – במקרה שדרג חברי הוועדה גבוה יותר, הנטייה לפרסם תגבר.
6. זהות הגורם שהופיע בפני הוועדה.
7. אינטרסים ייחודיים – לדוגמה פרטיות, בטחון המדינה וכד'. במקרים אלו מציע הנוהל לבחון אם ניתן למצוא דרך לפרסום חלופי (כגון השחרה חלקית).

יש לציין כי הנוהל נוגע לוועדות מסוימות, וכי הוא אינו גובר על הוראות החוק. עם זאת, הנוהל האמור כולל מתווה המבנה את שיקול הדעת של הרשות באופן שיכול לסייע גם בבקשות חופש מידע (או בעתירות בנושא) בבואן לאפיין את השיקולים התומכים בגילוי המידע על פני חיסויו.

להלן שתי סוגיות חשובות שבית-המשפט דן בהן, אגב התדיינות על חשיפת פרוטוקולים.

11.5.2.1 חובת התיעוד

חוק חופש המידע עוסק במידע הקיים בידי הרשות. אחת הטענות שהועלו נגד חשיפת פרוטוקולים היא החשש שזו תוביל לכך שהרשות תימנע מלתעד את הדיון הפנימי ותסתפק בצמצום הרישום לעיקרי הדברים ולהחלטות בלבד. בית-המשפט העליון לא קיבל את החשש האמור כטיעון המצדיק אי-גילוי פרוטוקולים. לשיטתו, חובה "על רשות ציבורית בדרך כלל לערוך פרוטוקול המשקף נאמנה את דיוניה".[47] יש חשיבות לקיום תיעוד סדור, המשקף את ההתנהלות הפנימית ברשות. הרשות מחויבת, מכוח סדרי המינהל התקין, לפרוטוקול המשקף את עיקרי המידע המובא בדיון ואת ההחלטות שהתקבלו. הקריטריונים להיקף התיעוד ולהשלכות על ניהול הליך פנימי ללא תיעוד משתנים ממקרה למקרה.[48] אי קיומו של תיעוד, גם במקום בו אין חובה מפורשת לכך, מהווה פגם בעבודת הרשות המנהלית.[48א]

11.5.2.2 חשיפת שמות

על-פי פרשנותו של בית-המשפט, סוגיית חשיפת שמות בפרוטוקול אינה נוגעת רק לשאלה האישית-פרטית של כל משתתף. לשיטתו, חשיפה של דיון פנימי עם שמות המשתתפים בו עלולה להניא את המשתתפים מלהתבטא בעתיד באופן פתוח וחופשי, כפי שנדרש ומצופה בעניינים הדורשים החלטה.[49] בפסיקה מוקדמת משנת 2001 קבע בית-המשפט העליון כי אין להתערב בהחלטת בית-המשפט המחוזי שלא לחשוף את שמות הדוברים בפרוטוקולים של ועדה מייעצת למשרד המשפטים, וזאת משום שהמבקשים לא הציגו אינטרס המצדיק את חשיפת שמותיהם של שותפים בדיון שלא היתה להם ציפייה כי שמותיהם יפורסמו.[50] טעם נוסף לאי-פרסום שמות בפרוטוקולים, וכן במסמכים רשמיים אחרים, ניתן בסיכום דיון אצל היועץ המשפטי לממשלה.[51] לשיטתו, עובדי ציבור סובלים לא פעם ממתקפה אישית, העלולה להרתיעם מביצוע תפקידם ובכך לשבש את פעולת הרשות. במקרים קיצוניים, הוסיף, יש חשש מוצק לפגיעה ממשית בהם (סעיף 9(א)(1) לחוק).[52]

מאז הפסיקה הזו, שניתנה בשנים הראשונות ליישומו של חוק חופש המידע, ניתן למצוא בבתי-המשפט המחוזיים פסיקות סותרות בעניין זה. כמה מהן הורו על מסירת הפרוטוקולים עם השמות, למשל בהליך מכרזי שנפסל כמה פעמים והשמות שהתבקשו היו של דירקטורים של החברה, המשמשים שליחי ציבור,[53] או בפסק דין בעניין פרסום הפרוטוקולים של המועצה להשכלה גבוהה.[54] במקרים אחרים הורה בית-המשפט על חשיפת פרוטוקולים ללא שמות הדוברים, לדוגמה במקרה של תרשומת פנימית (להבדיל מפרוטוקול רשמי), שעליה לא ידעו חברי הוועדה.[55] פסק דין אחר הורה לחשוף את הפרוטוקולים של ועדת סל הבריאות ללא שמות הדוברים.[56]

לימים, בשנת 2006, בחר בית-המשפט העליון שלא להתערב בהחלטת בית-המשפט המחוזי לחשוף פרוטוקולים עם שמות הדוברים, על אף שהמערערים ביקשו לשנות את ההחלטה השיפוטית בנושא זה.[57] בית-המשפט העליון הורה להותיר את החלטת בית-המשפט המחוזי על כנה, וזאת בלי לנמק את העקרונות והנימוקים שעל-פיהם התקבלה הכרעה זו. בשל כך נותרנו עם ההלכה שנקבעה בפסק הדין בעניין לשכת עורכי-הדין, אך עם אבחנות שחרגו ממנה, כפי שנפסק בבתי-משפט מחוזיים.

את הסיבות לסטות מההלכה של אי-חשיפת השמות בפרוטוקולים ניתן לפרוט כך:[58]

1. ציפיות – כיום, שלא כמו בשנים הראשונות של יישום חוק חופש המידע, דומה כי משתתפים בדיון מודעים לקיומו ולהשלכותיו על הסיכויים שהפרוטוקולים ייחשפו, יחד עם שמות הדוברים. יחד עם זאת, כשיש עדות לציפייה שונה של הדוברים, יש לשקול אותה בהתאם.
2. אחריות ומעורבות הצדדים לדיון – במקרה שהנוכחים בדיון נושאים באחריות לתוצאותיו, ובמקרה שמעמדם בארגון בכיר יותר, יש להטות את הכף לטובת חשיפת שמותיהם.
3. אינטרס קונקרטי – אם המבקש הצליח לבסס אינטרס ייחודי בפרסום שמות הדוברים, או כמה מהם, הדבר פועל לטובת החשיפה. לדוגמה, במקרה שבעל תפקיד בכיר מציג עמדה שונה במובהק מעמדה שהציג בפורומים פנימיים.

11.5.3 מסמך הכולל נתונים

מסמך הכולל נתונים עשוי להיות מסמך פנימי לפי סעיף 9(ב)(4) לחוק. לעתים יש חשיבות בחשיפת נתונים שהם בגדר הבעת עמדה, בטרם קבלת החלטה, כדי לאפשר שיח חופשי. מכאן כי יש לבחון כל מקרה לגופו, אולם אין לקבוע באופן א-פריורי כי מסמך המכיל נתונים אינו חוסה תחת סעיף זה.[59]

לדוגמה, בית-המשפט המחוזי החליט, לאחר עיון במסמכים הרלבנטיים, כי ניתן להפריד בין נתונים לעובדות ודעות בחומרים שהוצגו בפני ועדה מקצועית שמינה שר הביטחון לבחון את סוגיית גיוס חיילים מהמגזר החרדי. לדברי בית-המשפט, כשניתן להפריד בין מידע שמתקיים בו האינטרס שבבסיס סעיף 9(ב)(4) לחוק למידע אחר, חובה על הרשות לעשות כן מכוח סעיף 11 לחוק, ולדאוג כי המידע שניתן למסור – יימסר.[60]

כמו כן קבע בית-המשפט המחוזי כי מידע שהרשות ליקטה מגורמים שמחוצה לה אינו חוסה תחת סעיף 9(ב)(4) לחוק.[61]

11.5.4 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. ועדות שפעילותן נפסקה בטרם הסתיימה – בית-המשפט העליון הורה לחשוף דיונים של ועדה פנימית בעיריית הרצליה, שביקשה לבחון את חלוקת נטל הארנונה בין תושבי העיר. הוועדה הפסיקה את פעילותה בתחילת הדרך, לאחר שמשרד הפנים קבע כי אין לרשות סמכות לעסוק בנושא זה. בית-המשפט קבע כי הפרוטוקולים ייחשפו, וזאת בשים לב לאופי הנושא שנדון, למשך הזמן שחלף (6 שנים), להפסקת הדיונים בשלב מוקדם ולהעדר הנמקה משכנעת של העירייה לחיסוי הפרוטוקולים.[62]
2. פרוטוקולים של המועצה להשכלה גבוהה – בית-המשפט העליון דחה את עמדת המועצה להשכלה גבוהה, שערערה על החלטת בית-המשפט המחוזי למסור את הפרוטוקולים המלאים של ישיבת המועצה. בית-המשפט קבע כי המועצה הסתמכה על סעיף 9(ב)(4) לחוק כסייג מוחלט, ולא נתנה דעתה על מעמדה המרכזי בתחום עיסוקה, העוצמה התקציבית שבידיה, החשיבות הציבורית הכללית של דיוניה וחשיבותם הספציפית של הדיונים לקבלת המידע. כמו כן, לדעת בית-המשפט, המועצה לא נתנה משקל ראוי לאינטרס הציבורי של עיתון "הארץ" בחשיפת המידע ולאינטרס הפרטי של עמותת שחר.[63]
3. יומן – בית-המשפט המחוזי קבע כי אין לראות בפגישותיו של ראש ממשל זמין (ברשות התקשוב) כחוסות תחת סעיף 9(ב)(4) לחוק.[64]
4. תגובה לטיוטת דו"ח של מבקר המדינה – בית-המשפט המחוזי דחה את טענת משרד הפנים כי תגובה שהמשרד העביר לטיוטת דו"ח ביקורת של מבקר המדינה היא בגדר התכתבות פנימית החוסה תחת 9(ב)(4) לחוק. מדובר בהתייחסות לטיוטה, ומבקר המדינה רשאי לפרסם את התגובה, במלואה או בחלקה, על-פי שיקול דעתו. כמו כן, הרציונל בבסיס סעיף 9(ב)(4) אינו מתקיים, היות שההנחה היא שהמשרד יבחר להביא את כל טיעוניו כנגד עמדת מבקר המדינה בטרם ייקבע הדו"ח הסופי.[65]
5. הליך בדיקה או בירור פנימי – בית-המשפט המחוזי דחה טענה כי מסקנות הבדיקה חוסות תחת סעיף 9(ב)(4) לחוק, כיוון שיש בהן כדי לחשוף מידע על דברים שנאמרו במסגרת הליך פנימי. בית-המשפט קבע שיש לבחון כל מקרה לגופו, ובמידת הצורך לחסות מידע החושף מידע כאמור, בלי לפגום בחשיבות מסירת מסקנותיה של הבדיקה.[66]
6. מסמך פנימי שהוא תוצר של התדיינות פנימית – בית-המשפט המחוזי דחה את עמדת קופת-החולים כי מסמך התייעלות, מסמך פנימי שנוצר בעקבות דיונים פנימיים, חושף את הדיונים הפנימיים ואת השיקולים שנשקלו בהם. לפיכך בית-המשפט לא ראה במסמך זה כחוסה תחת סעיף 9(ב)(4). הנחת הסודיות הנוגעת לליבת הפעילות העסקית של קופת-החולים נוגעת לסייג של סודותיה המסחריים של הרשות (סעיף 9(ב)(6)), אך לא לסייג המבקש להגן על התדיינות חופשית.[67]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. המלצות למינוי – בית-המשפט העליון פסק כי המלצות של ועדת השתיים, המייעצת לנשיאת בית-המשפט העליון באשר למינוי שופטים, הן בגדר התייעצות פנימית לצורך קבלת החלטה המסורה לשופטי בית-המשפט העליון היושבים בוועדה לבחירת שופטים, ועל כן חוסים תחת סעיף זה.[68] יודגש כי עיקר ההחלטה שלא למסור את המידע נשען על הסייג הקבוע בסעיף 9(א)(3) לחוק.
2. חוות דעת של פרקליטת המדינה – בית-המשפט העליון קיבל את עמדת משרד המשפטים כי חשיפת חוות דעתה הפנימית של פרקליטת המדינה ליועץ המשפטי לממשלה, שלפיה יש להעמיד את הזוג נתניהו לדין בפרשת המתנות (פרשת עמדי), עלולה לפגוע בהתדיינות החופשית בתוך משרד המשפטים. בית-המשפט העליון קבע כי מדובר בחוות דעת הכוללת מידע פנימי רב, שנועד לצורך התדיינות פנימית לפני שבעל הסמכות, היועץ המשפטי לממשלה, יכריע בנושא. עם זאת, בשל חשיבות הנושא ומעמדה הבכיר של פרקליטת המדינה, ובעיקר בשל העובדה כי היועץ המשפטי לממשלה התייחס בהרחבה לחוות הדעת האמורה (שאותה דחה), הורה בית-המשפט ליועמ"ש לנפק תמצית מורחבת של חוות הדעת של פרקליטת המדינה ולפרסמה ברבים.[69] הערה: הפתרון שהציע בית-המשפט העליון חריג. ככלל, עתירות חופש מידע עוסקות במידע קיים, ולא ביצירתו של מידע חדש.[70]
3. ועדת מינויים – בית-המשפט העליון הכיר בחשיבותו של אי-גילוי פרוטוקולים של ועדת מינויים במוסדות להשכלה גבוהה. בית-המשפט קיבל את הצעת המערערים כי אדם יהיה זכאי לקבל תמצית ערוכה של עיקרי הדברים, ולא את הפרוטוקול המלא.[71]
4. המלצה לחנינה של שר המשפטים – בית-המשפט העליון פסק כי חוות דעת של שר המשפטים בנוגע למתן חנינה (שהיא בסמכות הנשיא) היא בגדר חוות דעת או המלצה, ועל כן חוסה תחת סעיף 9(ב)(4) לחוק.[72]
5. פרסום דרך חישוב – בית-המשפט העליון פסק כי במקרה שהרשות מסרה את כל המידע העובדתי שהיה בסיס לחישוב מחיר, היא אינה חייבת למסור את דרך החישוב, שהיא בבחינת מסמך פנימי של הרשות.[73]
6. חוות דעת משפטית – בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת הרשות כי התייעצות משפטית היא בגדר התייעצות פנימית, וזאת מבלי להכריע האם חלה על התייעצות כאמור חיסיון עו"ד לקוח. בשולי פסק הדין ציין בית המשפט כי "השאלה האם ההחלטה נעשתה על בסיס חוות דעת משפטית, ואולי אף בניגוד להמלצת היועץ המשפטי, אינה הרכיב החשוב שעל הרשות לגלות (בהנחה שאין מדובר בביצוע עבירה)" מכיוון שמה שחשוב הוא חוקיות ההחלטה.[73א]
7. נתונים גולמיים של סקר שפורסם – בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת הרשות כי הרשות אינה חייבת למסור את הנתונים הגולמיים של סקר שבוצע בהיותם מסמכים פנימיים. טענות בעלמא לחשד להטייה אינן מספקות לעניין זה.[73ב]
8. פרוטוקולים ממליאת הרשות לניירות ערך – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת הרשות שלא לחשוף פרוטוקולים של המליאה שעסקו בקידום תיקון חקיקה. נימוקי פסק הדין הסתמכו על סיכומים של עיקרי הישיבות המפורסמים באתר הרשות, וכן על מסמך שפורסם בעקבות ישיבת המליאה בנושא. בית-המשפט סבר כי האינטרסים בבסיס סעיף 9(ב)(4), העוסקים בחשש מאפקט מצנן, גוברים על האינטרס הציבורי.[74]
9. חוות דעת לגורם מוסמך – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת המדינה שדו"ח בדיקה המונח בפני הגורם המוסמך לצורך קבלת החלטה יחסה תחת סעיף 9(ב)(4) לחוק.[75]

11.6 סעיף 9(ב)(5) – ניהול פנימי ללא נגיעה לציבור

סעיף 9(ב)(5) מאפשר לרשות לדחות בקשה במקרה שהמידע "נוגע לניהול פנימי של הרשות הציבורית, שאין לו נגיעה או חשיבות לציבור". הכוונה היא לנושאים פנימיים במובהק, כגון אופן חלוקת החדרים בתוך המשרד. לעומת זאת, חלוקת הטבות לעובדי מדינה, למשל, נוגעת לציבור ויש חשיבות לפרסומה, מאחר שההטבות האמורות הן על חשבון משלם המסים.

בספרו מציין פרופ' זאב סגל כי עצם הגשת בקשה בעניין מסוים, יש בה כדי להעיד שהציבור מגלה עניין במידע.[76] כך גם קבע בית המשפט המחוזי בעניין הוראות פנימיות שהעבירו מנהלי בנק הדואר לעובדיהם – העובדה שהיה מי שביקש את המידע, וכי התפרסמו ידיעות בתקשורת לגבי המידע, מעידות כי קיים עניין בו.[76א] מהטעם האמור, ולא בכדי, אין פסקי דין רבים העוסקים בדיון על סעיף זה. כמו כן, מעיון בנתוני היחידה לשנת 2019 עולה כי רק 0.3% מעילות הדחייה נומקו בהתבסס על סעיף 9(ב)(5) לחוק.[77]

11.6.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

רשות המבקשת לדחות בקשה על בסיס סעיף 9(ב)(5) נדרשת לבסס את הדברים הבאים:

1. המידע נוגע לסוגיה של התנהלות פנימית בתוך הרשות עצמה.
2. אין למידע נגיעה לציבור ואין בו עניין ציבורי – מדובר בסוגיה חסרת חשיבות, שאין לה השלכה מעבר לנושא עצמו.

אין די בטענה בעלמא כי מדובר במידע העונה על תנאי הסעיף. יש לנמק טענה זו ביחס לכל מידע שמתבקש, ולא כטענה גורפת.[78]

11.6.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. יומן שגריר – בית המשפט דחה את הטענה כי יומנו של שגריר גיאורגיה לא יימסר מהטעם שהוא אינו בכיר ביחס לשגרירים אחרים (וזאת מבלי לקבוע תבחינים מהי שגרירות חשובה), במקום בו נמסרו יומנים של שגרירים במדינות אחרות.[78א]
2. יומן – בית-המשפט המחוזי קבע כי אין לראות בראש ממשל זמין (ברשות התקשוב), האחראי על יחידה של מאות עובדים, בתקציב שנתי של כ-200 מיליון ש"ח, כעובד זוטר שיומנו נוגע לניהול ענייניה הפנימיים של הרשות ואין בהם עניין לציבור.[79]
3. נתוני קב"א ודפ"ר – בית-המשפט המחוזי דחה את טענות צה"ל כי הנתונים הללו הם עניינו הפנימיים של הצבא בלבד. בית-המשפט קבע כי הנתונים הם בעלי משמעות רבה לשיבוצו של חייל בצה"ל, לקביעת תפקידיו ולקידומו, ועל כן נדחתה הטענה כי הם חוסים תחת סעיף 9(ב)(5). צה"ל אף טען כי מסירת המידע עלולה להגדיל את מספר הערעורים. טענה זו אינה עולה בקנה אחד עם הטענה כי מדובר במידע פנימי בלבד, שאין אינטרס בחשיפתו. זאת ועוד: אי-מסירת המידע האישי לאדם שבו הוא עוסק סותרת גם את זכות העיון מכוח חוק הגנת הפרטיות.[80]
4. הסכם בנושא מתן שירותי בריאות – בית-המשפט המחוזי פסק כי אין ספק שהוראת סעיף 9(ב)(5) אינה חלה במקרה שהמידע המבוקש נוגע להסכם שעניינו אספקת שירותי בריאות, שהרשות הציבורית היא צד לו.[81]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. יומן – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת עיריית תל-אביב כי יומנו של ראש אגף נכסים בעירייה משקף ניהול פנימי של הרשות שטרם הגיע לידי הבשלה באמצעות החלטה או מדיניות המובאות לאישור מועצת העירייה, שדיוניה וישיבותיה שקופים ממילא.[82]
2. נהלים טכניים – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענותיו של משרד הביטחון כי נהלים טכניים שהתבקשו על-ידי המבקש, העוסקים בעניינים כגון המבנה ההיררכי באגף, מסגרת ההדרכה וההכשרה של עובדי האגף, בניית מערכת לניהול ובקרה וכד', חוסים תחת סעיף 9(ב)(5) לחוק. לעומת זאת, כמה נהלים שהמשיב סבר שאינם מעניינו של המבקש, ועסקו בנושאים כגון הנחיות לרופא המשקם ביחס לחובותיו ותפקידיו, משך הזמן הרצוי לטיפול בפנייה של נכה צה"ל ועוד, הוגדרו על-ידי בית-המשפט כרלבנטיים למבקש, ועל כן טענת המשיבה בנוגע להם נדחתה.[83]
3. תקציבי מחקר מפורטים – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת המשיבה, אוניברסיטת אריאל, כי קבלת נתונים מפורטים על אודות תקציבי מחקר חוסה גם תחת סעיף 9(ב)(5) לחוק.[84]
4. סוג הקבצים – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת רשות האוכלוסין כי מידע בדבר סוג הקבצים המועבר לרשויות המקומיות מטעם רשות האוכלוסין חוסה תחת סעיף 9(ב)(5) לחוק.[85]

11.7 סעיף 9(ב)(6) – סוד או אינטרס מסחרי

סעיף 9(ב)(6) מאפשר לרשות לדחות בקשה מטעמים של אינטרסים כלכליים. כלשון הסעיף, הרשות רשאית שלא למסור כאשר המבוקש הוא:

"מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי או שהוא בעל ערך כלכלי, שפרסומו עלול לפגוע פגיעה ממשית בערכו, וכן מידע הנוגע לעניינים מסחריים או מקצועיים הקשורים לעסקיו של אדם, שגילויו עלול לפגוע פגיעה ממשית באינטרס מקצועי, מסחרי או כלכלי. למעט מידע שהוא אחד מאלה –

(א) מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה.

(ב) תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה שלא ברשות היחיד".

החוק מתייחס לאינטרסים כלכליים משני סוגים: מידע שאינו גלוי ופרסומו עלול לפגוע בערכו ("סוד"), וכן מידע הקשור לעסקיו של אדם שגילויו עלול לפגוע באינטרסים כלכליים ("אינטרס"). הסוד או האינטרס יכולים להיות של הרשות עצמה או של גורם חיצוני לה.

מידע מסחרי הוא בעל ערך קנייני, וככזה הוא מוגן על-ידי סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הקובע כי "אין פוגעים בקניינו של אדם". כפי שציינו בפרק 2.4, הזכות למידע היא זכות מעין חוקתית. לפיכך, במקרה שלא ניתן להכריע איזו זכות עדיפה, יש להעדיף את ההגנה על זכות הקניין.[86] לעניין זה יש להבחין בין מידע שהוא בגדר "סוד", שבו האיזון בין הזכות למידע לזכות הקניין הוא אופקי (שתי זכויות שוות), לבין מקרה שהמידע מוגן בשל "אינטרס", שאינו בהכרח בלב הזכות הקניינית, ועל כן האיזון בינה לבין הזכות למידע תהיה אנכית באופן הנותן עדיפות מסוימת לזכות למידע.[87]

מידע מסחרי נמצא בידי הרשות הציבורית מטעמים שונים: מידע מסחרי שנוצר על-ידיה; מידע שנוצר על-ידי גוף חיצוני שעימו התקשרה; או מידע שהגיע לידיה כרשות חוקרת או כגורם רגולטורי בתחום.[88] הטעם לקיומו של המידע ברשות רלבנטי אף הוא להפעלת שיקול דעתה ביחס למסירתו. בהינתן הרציונל שבבסיס חוק חופש המידע, שנועד לחשוף את פעילותן של רשויות ציבוריות ולא של חברות מסחריות או עסקים פרטיים – במקרה שאין אינטרס ציבורי, הנטייה תהיה להעדיף את הסוד המסחרי על פני גילוי המידע.[89]

החריג אינו חל במקרה שהמידע נוגע למידע סביבתי שאינו ברשות היחיד. הרציונל הוא כי במקרה ש"סוד" או "אינטרס" מובילים להשלכת חומרים לסביבה או גורמים להפרעה ברשות הרבים, האינטרס להגן על הסביבה באמצעות שקיפות של הנזקים הסביבתיים הפוטנציאליים גובר על האינטרס או הסוד הכלכלי.

כבכל סייג, הרשות נדרשת לבסס את טענתה, ולא די בציון החשש לפגיעה באינטרס כלכלי בלי לבססו.[90]

11.7.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

הרשות יכולה לבסס את התקיימות הסעיף המאפשר לה לשקול אם למסור את המידע במקרה שמתקיימות אחת החלופות שאנו מתייחסים אליהן כאל "סוד" או "אינטרס".

11.7.1.1 סוד

כדי לעמוד בחלופה זו על הרשות להוכיח כי מתקיימים התנאים הבאים:

1. המידע הוא אחת החלופות הבאות –
   • סוד מסחרי
   • סוד מקצועי
   • בעל ערך כלכלי

המונחים המצוינים לעיל לא הוגדרו בחקיקה או בפסיקה. פרופ' זאב סגל מציע בספרו לאמץ את ההגדרה המצויה בסעיף 5 בחוק עוולות מסחריות, התשנ"ט-1999, המגדיר את המונחים "סוד מסחרי" או "סוד" כ"מידע עסקי, מכל סוג, שאינו נחלת הרבים ושאינו ניתן לגילוי כדין בנקל על-ידי אחרים, אשר סודיותו מקנה לבעליו יתרון עסקי על פני מתחריו, ובלבד שבעליו נוקט אמצעים סבירים לשמור על סודיותו".[91] לא כולם מסכימים עם עמדה זו. לדוגמה, בית-המשפט העליון סבר כי יש לבחור פרשנות מצומצמת יותר, אולם לא נקב בה במדויק.[92] מכל מקום, מידע המצוי בידיעת הרבים, לא ניתן לטעון כי הוא בגדר "סוד מסחרי".[92א]

2. פרסום המידע עלול לפגוע באופן ממשי בערכו – לא כל פגיעה שולית וחסרת ערך תהיה עילה לאי-מסירת המידע,[93] ועל הטוען להתקיימות הסייג לבסס קיומה של פגיעה ממשית כנטען.[93א]

11.7.1.2 אינטרס

כדי לעמוד בחלופה זו על הרשות להוכיח כי מתקיימים התנאים הבאים:

1. המידע הוא אחד מן השניים:
   • עניין מסחרי
   • עניין מקצועי
2. המידע קשור לעסקיו של אדם.
3. גילוי המידע עלול לפגוע פגיעה ממשית באחד מאלו:
   • אינטרס מקצועי
   • אינטרס מסחרי
   • אינטרס כלכלי

סיווג המידע כ"סוד" או "אינטרס" חשוב לצורך ביצוע האיזון הנדרש. גם אם נקבע ששני הסיווגים חוסים תחת זכות הקניין, כדי לערוך את האיזון כנדרש יש חשיבות לשאלה אם מדובר בפגיעה בגרעין הזכות (סוד) או בפריפריה שלה (אינטרס), וכן לאומדן עוצמתה של הפגיעה. פגיעה ב"סוד" מובילה לאיזון אופקי, ופגיעה ב"אינטרס" מובילה לאיזון אנכי.[94]

 11.7.1.3 סייג לסייג – מידע סביבתי

הסייג לא יחול כשמדובר במידע סביבתי:

1. חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה – סייג זה אינו כולל התייחסות לחומרים שסולקו או הועברו למקום אחר (לדוגמה לחו"ל) שלא בדרך העברתם ל"סביבה",[95] אך הוא כולל השלכה של חומרים למערכת הביוב.[96]
2. תוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה שלא ברשות היחיד.

11.7.2 שיקולים למסירת מידע חרף התקיימות החריג

פסק הדין בעניין קשת מתווה את השיקולים (לא רשימה סגורה) שעל הרשות לשקול כשמתקיים החריג, אולם היא מתבקשת למסור את המידע.[97] יש לציין כי חשוב שהרשות תפעיל את שיקול דעתה העצמאי גם במקרה שצד ג' טוען לפגיעה בסוד או באינטרס כלכלי, ולא תקבל את הטענות באופן גורף.[98]
השיקולים הם:

1. האינטרס הציבורי בחשיפת פעילויות הרשויות באמצעות המידע המבוקש – ככלל, מי שמתקשר עם הרשות צריך להיות מודע לכך שהמידע עליו ייחשף. עם זאת, החוק לא נועד לפגוע בכל מי שיש עליו מידע ברשות הציבורית, אלא במקרה שיש אינטרס לגילוי כאמור.
2. העניין האישי של מבקש המידע – על אף שהמבקש אינו נדרש לחשוף את האינטרס שלו בחשיפת המידע, האינטרס האישי נלקח בחשבון כשהרשות בוחנת את איזון החריגים מכוח סעיף 10 בחוק. אינטרס אישי ברור ומובהק יעמוד לזכות גילוי המידע.
3. זכות הציבור לדעת – כנגזרת מחופש הביטוי.
4. גילוי המידע לצדדים שלישיים – עד כמה משקיע מי שהמידע עוסק בו במניעת גילויו לצדדים שלישיים.
5. פיקוח ציבורי – פיקוח על הרשות הציבורית ועל התנהלותה מול הגורם המסחרי יהיה שיקול בעד גילוי המידע.[99]
6. מידת הפגיעה בסוד ובבעל הסוד – לא כל פגיעה שולית וחסרת ערך תהיה עילה לאי-מסירת המידע. לעניין זה ניתן למצוא כמה מבחני משנה:
   • אם גילוי המידע מעניק יתרון לא הוגן למתחרים.
   • מידת המרכזיות של "הסוד" בעסקים.
   • מידת ההשקעה שהשקיע בעל הסוד בהסתרתו.

11.7.3 עניין עסקי של מבקש המידע

ככלל, רשות ציבורית אינה אמורה לשקול את האינטרסים העומדים בבסיס בקשת המידע. עם זאת, ביחס לחריג זה, העלה בית-המשפט העליון ספק בשתי נקודות משמעותיות. יש להדגיש כי אמירות אלו לא נכללו בהנמקות פסק הדין (רציו), אולם לאחר מכן ניתן להן הד בכמה פסקי דין מחוזיים.[100]

1. השופט עמית העלה ספק אם חוק חופש המידע הוא המסגרת המתאימה למסירת מידע בין שני מתחרים עסקיים. [101] עם זאת, בפסיקה של בית המשפט המחוזי, בית המשפט קבע כי העובדה שמבקש הוא מתחרה עיסקי של הצד לגביו התבקש המידע, אין בה כשלעצמה לבסס את התקיימותו של סוד או אינטרס מסחרי מוגן. [101א]
2. הנשיאה חיות ציינה כי כאשר למבקש יש אינטרס מסחרי לגילוי המידע, ניתן לשקול אינטרס זה לחובת המבקש בין יתר השיקולים הבאים במסגרת חריג זה (האמור אינו מתייחס לחריגים אחרים בחוק).[102] בעניין זה בקשה של עמותה לקבלת מידע על התנהלותה העסקית של זק"א שנמסרה למשרד הפנים לצורך קבלת תמיכות נדחתה גם מהטעם שהמבקשת היא עמותה שנטען כי היא מתחזה לזק"א ומנסה לחקות פעילותה תוך ביצוע הונאה לכאורה.[102א]

11.7.4 חשיפת סכומי ההתקשרות עם הרשות

יש לציין כי בעניין זה נוקטים בתי-המשפט גישות שונות.

פסק הדין הראשון ניתן בעניינה של החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ. במקרה זה התבקש פרסום החוזה שנחתם בין החברה למינהל מקרקעי ישראל (כשם הרשות אז) בעניין תכנון קרקע. החוזה העניק לחברה אופציות לרכישת זכויות בקרקע האמורה. כמו כן התבקש פרסומם של הסכומים שהחברה העבירה במסגרת החוזה. בית-המשפט העליון פסק כי מאחר שהרשות פועלת בשם הציבור, הציבור זכאי לקבל מידע על האופן שבו היא מפעילה את סמכויותיה. גורם המתקשר עם רשות ציבורית צריך לצפות, כדברי בית-המשפט, שהמידע על ההתקשרות יהיה גלוי לציבור, בוודאי כשמדובר בהתקשרות הנוגעת להפעלת סמכות שלטונית.[103]

נזכיר גם כי הרשויות בממשלה מפרסמות באופן יזום את פירוט התקשרויותיהם הרבעוני בעקבות נוהל שגיבשה היחידה הממשלתית לחופש המידע.[104] הנוהל מחייב את הרשויות לפרסם אחת לרבעון, בקובץ אקסל, את פירוט הוצאותיהן, למעט התקשרויות רגישות שלא ניתן לאיין את הרגישות שבהן על-ידי שינוי פרטים מסוימים. הקבצים מפורסמים באתר המרכזי לחופש המידע ועברו עיבוד המקל על החיפוש באתר מפתח התקציב. כמו כן, לעתים קיימת חובה חוקית (כמו לגבי עיריות למשל) לנהל ספר התקשרויות, וזה נמסר בתשובה לבקשות חופש מידע.

עם זאת, מאז פסק הדין בעניין החברה לייזום ניתנו פסקי דין שונים בנושא חשיפת סכומי ההתקשרות:

1. בית-המשפט העליון קיבל את עמדת המדינה שלא לחשוף את שכר הטרחה המשולם לחברות עורכי-דין בחו"ל שעימן המדינה התקשרה לצורך המאבק ב-BDS. עם זאת, הרשות חשפה את סכומי ההתקשרות הכלליים, ללא פירוט וחלוקת הסכום בין המשרדים השונים.[105]
2. כאשר התבקש מידע על אודות נתוני ההוצאות המפורטים של זכייניות בטלוויזיה, קבע בית-המשפט העליון כי רק אינטרס ציבורי חזק ביותר יוכל להצדיק חשיפתם של נתונים כלכליים של גוף מסחרי פרטי, גם אם גוף זה התקשר עם הרשות. בית-המשפט העליון הבחין בין החלטתו לפסק הדין בעניין החברה לייזום, בהינתן ששם התבקשה חשיפה לחוזה פרטני אחד.[106]
3. בית-המשפט המחוזי קבע כי תמחור של תשלום ספציפי לחברה, על בסיס מחירון שנקבע, חושף את שיטות העבודה של החברה, ועל כן ניתן לחסות אותן במסגרת הסעיף, במיוחד אם המבקש הוא מתחרה עסקי. עם זאת, באותו עניין נקבע כי מחירון אינו חושף סוד מסחרי ספציפי, אלא נוגע להתקשרות הכללית של הרשות עם הגורם הפרטי, ועל כן ניתן לפרסמו.[107]
4. בית המשפט המחוזי פסק כי "רכיב המחיר שבהסכם ההתקשרות הוא מידע מסחרי-עסקי מובהק שהשמירה עליו היא אינטרס שבליבת השיקולים המסחריים-כלכליים של עוסקים שונים." במקרה זה בית המשפט לא מצא אינטרס ציבורי חזק דיו המצדיק את הפגיעה בגוף הפרטי שהתקשר עם הרשות הציבורית ועל כן על אף שההסכם נחשף, העלויות בו הושחרו.[107א]

מנגד ישנן גם קביעות הפוכות של בתי המשפט, העולות בקנה אחד עם הקביעה בעניין החברה לייזום.[107ב]

11.7.5 הגנה על אינטרסים מסחריים של הרשות הציבורית

ברוב המקרים משמש סעיף זה כדי להגן על אינטרסים מסחריים של צד שלישי. עם זאת, הסעיף מגן גם על אינטרסים מסחריים של הרשות הציבורית.[108]

אם המידע שבידי הרשות הציבורית נוגע לגוף דו-מהותי (כגון קבוצת כדורגל), גם אם החוק אינו חל ישירות על גוף זה – עובדת היותו דו-מהותי משפיעה על ההכרעה בעניין טענותיו כצד ג'. במקרה זה הנטייה לחשוף את המידע על אודותיו תגבר.[109]

11.7.6 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. ממוצע גבייה – בית-המשפט העליון דחה ערעור של חברת הנתיב-המהיר על החלטת כביש חוצה ישראל בע"מ (חברה ממשלתית) להעביר לידי המבקש מידע על ממוצע הגבייה של הנתיב-המהיר במאי 2016 בנסיעות שאורכן חצי שעה. בית-המשפט סמך ידו על החלטת בית-המשפט המחוזי, שקבע כי החברה לא הצליחה לבסס טענה כי הפרסום החלקי יוביל לחשיפת מחזור הכנסותיה.[110]
2. חשיפת שמות מעמידי הבטוחות לקבוצת ספורט – בית-המשפט המחוזי פסק כי קבוצת הכדורגל (צד ג') וההתאחדות לכדורגל (הרשות) לא ביססו את הטענה שפרסום המידע יפגע באופן ממשי באינטרס הכלכלי של הקבוצה, וקבע כי הן העלו את הטענה האמורה בעלמא. כמו כן, כיוון שהמשיבות טענו ל"אינטרס" כלכלי, להבדל מ"סוד", האיזון שנעשה הוא איזון אנכי ולא אופקי. בהינתן גם מעמדו של צד ג' כגוף דו-מהותי, ולאור חשיבותה של זכות הציבור לדעת, הוכרע על מסירת המידע המבוקש.[111] בערעור שהוגש על פסיקה זו, החליט בית המשפט העליון להחזיר את התיק להכרעת בית המשפט המחוזי בשני עניינים. הראשון, האם העמדת הבטוחות הקונקרטית היתה בגדר "תרומה" שהיא אחד התנאים להחרגת מסירת מידע מאיגוד ספורט על פי חוק חופש המידע. השני נגע לשאלה האם שמו של אחד הגורמים שסירב כי שמו יימסר למבקשת, חל עליו דין המחייב או מאפשר את פרסום שמו מכח חוק העמותות. נקודה זו דרשה בירור משפטי לאור הסייפא של הסייג הנוגע לתחולת החוק על איגוד ספורט (סעיף 9ב לחוק הספורט, תשמ"ח-1998) שנתפרש על ידי בית המשפט העליון ככזה, המאפשר מסירת מידע במקום בו מתקיים החריג, ככל שיש חובה או ניתן למסור את המידע מכח דין אחר.[111א]
3. דו"חות תברואתיים – בית-המשפט המחוזי דחה התנגדות של שתי רשתות, רמי לוי ושופרסל, לפרסם דו"חות תברואתיים שניתנו להן על-ידי משרד הבריאות בעקבות פעולות פיקוח שונות. המבקש, עורך-דין המייצג בתובענות ייצוגיות, ביקש לשמור את זהותו חסויה, ובקשתו התקבלה. בית-המשפט קבע כי לא התבסס חשש לפגיעה ממשית בסוד או באינטרס מסחרי, גם אם עלולה להיות פגיעה מסוימת (שגם בה הטיל בית-המשפט ספק). טענת החברות, שהמידע עלול לפגוע בהן אם לא יפרסמו גם את הפעולות שננקטו לתיקון הליקויים שהתגלו, נדחתה על-ידי בית-המשפט, שקבע כי הרשתות יכולות לפרסם את תיקון הליקויים בעצמן.[112]
4. דו"ח בדיקה בעניין מתן שירות רפואי – בית-המשפט המחוזי דחה את עמדת שירותי בריאות כללית שלא לפרסם דו"ח בדיקה שמקורו בהסכם פשרה עם המבקשת, שעניינו אופן מתן שירותים רפואיים על-ידי חברה שלישית (בפסק הדין: "הדו"ח השני"). לנוכח הטענה כי החברה השלישית העניקה שירות רפואי שלא על-ידי רופאים, הכיר בית-המשפט באינטרס הציבורי בחשיפת המידע, כמו גם באינטרס של המבקשת לוודא כי הסכם הפשרה בוצע. עם זאת, בית-המשפט הכיר בקיומו של מידע מסחרי ספציפי הנוגע לצד ג', והורה להשחיר אותו.[113]
5. רשימת היישובים ששידור תקשורת (הוט) אינו מגיע אליהם – בית-המשפט המחוזי דחה את טענת חברת הוט מאחר שלא הבהירה מדוע לשיטתה המידע הוא בבחינת סוד מסחרי. בית-המשפט אף ציין כי המידע המבוקש יכול להגיע לידיעת הכלל מאחר שהחברה אמורה לדווח לכל פונה כי אין לה שירותים באזור.[114]
6. רשימת לקוחות – בית-המשפט המחוזי קבע כי ככלל, רשימת לקוחות היא סוד מסחרי. עם זאת, בנסיבות המקרה, שבו התבקש משרד הפנים לחשוף אחת לשנה את רשימת לקוחותיו של בן-זוגה של ראש מינהל התכנון דאז, שעסק אף הוא בתחום התכנון והבנייה, סבר בית-המשפט כי יש לחשוף את המידע. פסק הדין התייחס לכמה טעמים:
   • רק כ-45% מהלקוחות בחרו להגיב על הודעת צד ג' ששלח להם משרד הפנים (וזאת אף שכמה מהם מושבים וקיבוצים המלווים בייעוץ משפטי).
   • כמה מהלקוחות פרסמו מיוזמתם את העובדה שהעותר מייצג אותם.
   • האינטרס הציבורי הניכר בפרסום המידע, לנוכח חשיבות הליכי התכנון והשלכותיהם, ובשל תפקידה המרכזי של בת-הזוג בהליכים אלו וההשפעה האפשרית של החלטותיה על פעילותו של העותר לטובת לקוחותיו.במובן זה הבקשה נועדה לפקח על אופן יישום הסדר ניגוד העניינים שנקבע, במיוחד לנוכח העובדה שאין מנגנון פיקוח מסודר על יישום הסדרים מסוג זה.[115]

7. היתר לשימוש במשאב ציבורי – בית-המשפט המחוזי קבע כי כאשר מדובר בהיתר ובהתקשרות לשם שימוש במשאב ציבורי, אין לטעון טענות לסוד מסחרי, ועל חברה פרטית המתקשרת עם הרשות הציבורית לקחת את הדבר בחשבון במועד ההתקשרות.[116]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. זהות חופרים בשטחי איו"ש – בית-המשפט העליון קיבל את טענת המדינה כי חשיפת זהות ארכיאולוגים החופרים בשטחי יהודה ושומרון והשתייכותם המוסדית עלולה לפגוע בהם מקצועית; הם עלולים להיות חשופים לחרם אקדמי, מה שמצדיק אי-חשיפת המידע מטעמי סעיף 9(ב)(6) לחוק.[117]
2. תיאורי תוכניות וההשקעה הכספית בהן – בית-המשפט העליון קבע כי תיאורי התוכניות של זכייניות הערוץ השני וההשקעה הכספית בהן הם סודות מסחריים שגילוים עלול להוביל לפגיעה ממשית בזכייניות. מנגד, בית-המשפט לא מצא אינטרס ציבורי או פרטי המצדיק את הפגיעה כאמור, ולכן הורה שלא לחשוף מידע זה. יצוין כי בערעור עלתה גם שאלת פרסום לוח המשבצים (טבלה המתארת את משבצות התוכן), שאותו הורה בית-המשפט העליון לחשוף בשים לב לחלוף הזמן ולכך שבפועל, לוח המשבצים חשוף לציבור.[118]
3. רשימת פרסומים יזומים של דובר צה"ל – בית המשפט המחוזי קיבל את עמדת צה"ל כי העברת מידע בנוגע לפירוט הפרסומים בכלי תקשורת (בישראל ובחו"ל) שהם פרי יוזמה או הצעה מטעם דובר צה"ל, שקיים בידי צה"ל, יפגע בתפקוד התקין של הרשות ובסודות מסחרים של עיתונאים וכלי תקשורת. על אף קיומו של אינטרס ציבורי הקיים בפרסום מידע כאמור, האינטרס במקרה זה אינו גובר על הסייג. בית המשפט קיבל את עמדת הרשות כי מידע שיחשוף כי פרסומים מסוימים הם פרי יוזמה של צה"ל יפגעו במוניטין של העיתונאי או כלי התקשורת.[118א]
4. רשימת לקוחות המיוצגים על-ידי עורך-דין – בית-המשפט המחוזי דחה בקשה לקבל את רשימת התיקים שבהם טיפל עורך-דין מסוים בבית-המשפט. בית-המשפט קבע כי מאחר שמדובר במתחרה עסקי, ולא הוצג אינטרס ציבורי בקבלת המידע, העברת המידע האמור פוגעת באינטרס כלכלי של הצד השלישי. על אף שהמידע האמור פומבי, סבר בית-המשפט כי יש משמעות לאופן הצגתו ולכך שהוא מועבר במרוכז ונוגע למייצג המשותף.[119]
5. חשיפת האומדנים של יועצי הרשות לקביעת גובה הוצאות הפיתוח – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת הרשות המקומית כי חשיפת חוות הדעת של היועצים המקצועיים שהובילו לקביעת אומדן התשלום על הוצאות פיתוח בקרקע שנרכשה תפגע בסוד מסחרי של הרשות, מאחר שטרם שווקו כל הקרקעות במכרז הרלבנטי. כמו כן, מאחר שהמבקשים כבר רכשו קרקע במסגרת המכרז, בית-המשפט לא הכיר באינטרס פרטני המצדיק פגיעה באינטרס הכלכלי.[120]
6. נספחים להסכמי ייצוב בין משרד הבריאות לקופות-החולים – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת משרד הבריאות, ולפיה הנספחים להסכמי הייצוב בין קופות-החולים למשרד הבריאות הם סוד מסחרי (וזאת בניגוד להסכמים עצמם, שנחשפו). האבחנה נובעת מהיות הנספחים מפורטים וספציפיים יותר, באופן החושף במישרין את האסטרטגיה הכספית של קופות-החולים. בהתחשב בתחרות בשוק זה, הנספחים הם בבחינת מידע בעל ערך כלכלי מובהק. הסכמי הייצוב חושפים רק מסגרת כללית של התקשרות והתחייבות בין קופות-החולים והמדינה, ועל כן ניתן לחשוף אותם (וזאת במענה לטענה של הקופות נגד הכוונה לחשוף הסכמים אלו בפני המבקשת).[121]
7. תוכנית עסקית – בית-המשפט המחוזי דחה את בקשת חברת פרטנר לקבל מסמכי מכרז של חברת גולן-טלקום למכרזי "הדור השלישי" ו"הדור הרביעי". בית-המשפט קיבל את טענת משרד התקשורת כי המסמכים מציגים את התוכנית העסקית המלאה של חברת גולן לעשר השנים שלאחר המכרז. כמו כן, המסמכים כוללים מידע על התכנון ההנדסי והעסקי ארוך הטווח של החברה, ובכך הם בגדר סוד מסחרי מובהק, ולכן מוגנים מכוח הסעיף.[122]
8. אפיון מערכת וצילומי מסך של תוכנה – בית-המשפט המחוזי דחה עתירה לקבלת אפיון מערכת ממוחשבת וצילומי מסך מהתוכנה שפיתחה חברה פרטית עבור המדינה. בית-המשפט פסק כי מסירת המידע המבוקש תאפשר למתחרה להיבנות על ההשקעה של המדינה והחברה הפרטית ולהתחרות בקלות בחברה מאפיינת התוכנה, וזאת תוך "עשיית עושר ולא במשפט" על חשבון הציבור. כמו כן, העברת מידע כאמור עלולה להרתיע חברות אחרות מלפתח עבור רשויות ציבוריות, בידיעה כי מתחריהן יוכלו להעתיק בקלות תוכנות ולעשות בהן שימוש בתחרות מולן.[123]

11.8 סעיף 9(ב)(7) – אי-גילוי כתנאי למסירת מידע לרשות

 סעיף 9(ב)(7) לחוק מאפשר לרשות שלא למסור מידע אם "אי-גילויו היה תנאי למסירתו, או שגילויו עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע". בדברי ההסבר להצעת החוק מובהר כי מדובר על מידע שהגיע לידי הרשות "מרצונו החופשי של המוסר", ואין הכוונה למידע שהגיע מכוח סמכותה של הרשות.[124]

הרציונל בבסיס הוראה זו הוא רצון לשמר את יחסי האמון בין הרשות הציבורית למוסר המידע באופן שיאפשר לה להמשיך לקבל מידע רלבנטי לצורך פעילותה השוטפת.[125] על אף האמור, ייתכן חריגים בהם המידע נמסר מכח סמכותה של הרשות, ועדיין יחול הסייג. לדוגמא, בית המשפט המחוזי בירושלים קבע כי ביחס למידע שנמסר לרשות לניירות ערך לקראת הנפקה של חברה פרטית, לא יימסר המידע האמור בין היתר בהתבסס על סעיף 9(ב)(7), וזאת על אף חובת גילוי המידע בחוק הספציפי וזאת מהטעם ששינוי מדיניות כאמור עשוי היה להשפיע על חברות פרטיות בהחלטתן אם להנפיק את החברה.[125א]

ככלל, במקרה שגורם מחוץ לרשות העביר לרשות מידע לצורך קבלת הטבה, כגון פטור[126] או מימון,[127] קשה לטעון כי מתקיים הסייג בסעיף 9(ב)(7), היות שגם במקרים עתידיים, כשגורם יהיה מעוניין בהטבה או באישור מהרשות, הוא ממילא יעביר אליה את המידע הרלבנטי. כך גם לגבי מידע אודות התקשרות עם הרשות אגב מכרז, לא ניתן לטעון כי ההנחה היא שמידע כאמור לא יפורסם בשל סייג זה.[127א]

11.8.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

על הרשות לבסס את הדברים הבאים:

1. המידע הגיע לרשות מרצונו החופשי של המוסר (ולא מכוח שימוש בסמכות של הרשות, לדוגמה) – הדברים נלמדים מדברי ההסבר בהצעת החוק,[128] ואף קיבלו לכך סימוכין בפסיקה.
2. מתקיימות אחת מן החלופות הבאות:
   • התקיימו יחסי אמון לאי-גילוי המידע על-ידי הרשות – יש לבסס את קיומה של התחייבות מפורשת או מכללא לאי-גילוי המידע. על ההתחייבות להיות בתוקף במועד העברת המידע המבוקש.[129]
   • גילוי המידע עלול לפגוע בהמשך קבלת המידע – לא די בקיומו של התנאי הראשון. אם אין בגילוי המידע במסגרת החוק כדי לפגוע בהמשך העברת מידע בעתיד (לדוגמה, כאשר מדובר במידע שנמסר לצורך קבלת הטבה), החריג אינו מתקיים.

11.8.2 התניה של הרשות על חוק חופש המידע

סעיף 9(ב)(7) עלול לשמש פתח לצמצום חוק חופש המידע באמצעות התניה חוזית בין רשות ציבורית לגורם אחר. השאלה בדבר היחס בין סעיפי סודיות, חסיונות והוראות חוק המסדירות את מתן זכות העיון עלתה בפני בית-המשפט העליון. בית-המשפט סבר כי ככלל, אין להתנות הסדרי עיון בחקיקה בהתנית סודיות בחוזה. מצד שני, יש חשיבות לאומד דעת הצדדים ביצירת ההסדר. לפיכך, בבחינת האיזון בית-המשפט התייחס לאופי החוזה, לזהות הצדדים, להשלכות הרוחב שיהיו אם יופר ההסדר על מסירת מידע מסוג זה בעתיד וכן לאינטרס הציבורי לגילוי המידע.[130]

11.8.3 מידע על תלונות

מידע על תלונות ושמות המתלוננים עלול להיכלל בגדרי סעיף 9(ב)(7) לחוק. החשש הוא שמתלוננים יירתעו מפנייה לרשויות בשל מסירת מידע על התלונה במסגרת חוק חופש המידע. הרתיעה הזו עלולה לפגוע באפשרות של הרשויות להפעיל פיקוח על הגופים שבנוגע אליהם יש להן סמכויות רגולטוריות.[131] בשני מקרים שונים הבחין בית-המשפט המחוזי בין השיקולים הרלבנטיים לצורך ביצוע איזון, כדי להכריע אם להתיר את חשיפתו של המידע המבוקש:

1. ציפיית המתלונן לסודיות – אם לא הסכים לכך במפורש, אין להניח כי המתלונן שפנה לרשות בתחום שבסמכותה סבר שמידע על אודותיו לא ייחשף, היות שהרשות נדרשת לברר את התלונה מול הנילון, לעתים תוך חשיפת מידע על תוכנה של התלונה או זהות המתלונן. גם אם המתלונן מתנגד בדיעבד למסירת המידע המבוקש, אין באמור כדי ללמד על הסכמה מקדמית לאי-מסירת המידע[132]
2. מסירת תלונה "לשמה" – אם למתלונן היה אינטרס אישי או כלכלי בהעברת התלונה לרשות (שאז הכף תיטה לטובת מסירת המידע המבוקש), או שהמתלונן נהג כך כדי להגביר את הפעילות התקינה, שאז גילוי המידע עלול לפגוע בהמשך מסירתו בעתיד.[133]
3. נכונות התלונה – אם התלונה התבררה כנכונה, יגבר השיקול להגן על אי-גילוי מקורה ותוכנה. אם מדובר בתלונת שווא, האינטרסים משתנים כיוון שיש מקום לפעול לגילוי מקור התלונה ותוכנה במטרה לצמצם תופעה נפסדת זו.[134]

11.8.4 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. ממוצע גבייה – בית-המשפט העליון דחה ערעור של הנתיב-המהיר על החלטת כביש חוצה ישראל בע"מ (חברה ממשלתית) להעביר לידי המבקש מידע על ממוצע הגבייה של חברת הנתיב-המהיר במאי 2016 בנסיעות שמשכן חצי שעה. בית-המשפט סמך ידו על החלטת בית-המשפט המחוזי, שקבע כי מאחר שהחברה פרסמה נתונים כאמור באתר האינטרנט שלה, וכן מפרסמת נתונים אלו בשילוט בכביש המהיר, היא אינה יכולה לטעון כי מסירת אותו מידע על-ידי הרשות פוגעת בסעיף סודיות שנחתם בינה לבין הרשות, כל שכן שהדבר עלול לגרום לה שלא למסור את המידע בעתיד.[135]
2. מידע משימוע – בית המשפט המחוזי דחה טענה כי חשש למסירת מידע שעשויי לשקף מידע שנמסר בשימוע במסגרת הליך מינהלי של עיצום כספי, ככזה המצדיק את אי-מסירתו. במקרה שנדון, נקבע כי הממונה על הגנת הצרכן, שפועל בשקיפות בתהליכי האכיפה המינהלית כחלק מהשגת המטרות של יידוע הציבור על עוולות צרכניות, נדרש לרמת שקיפות גבוהה. נוסף על היבטי הצרכנות, השקיפות מאפשרת ביצוע בקרה על פעולות האכיפה של הרשות. בהנתן עקרונות אלו, והפעלת שיקול הדעת על ידי הרשות שהשחירה חלק מהמידע המבוקש, בית המשפט סבר שלא ניתן לטעון כי גילוי מידע שמקורו בטענות השימוע, עשוי להוביל את הגופים בשימוע מלמסור מידע רלוונטי לרשות, ובכך לחסות את המידע במסגרת סעיף 9(ב)(7).[135א]
3. בקשה בהסדר ניגוד עניינים שלא לחשוף רשימת לקוחות – בית-המשפט המחוזי דחה את טענת העותר (כצד ג') כי ציון רשימת לקוחותיו כמידע שייחשף במסגרת גילוי הסדר ניגוד העניינים של בת-זוגו, שהתמנתה לראש מינהל התכנון, העיד על הסכמה מכללא בינו לבין משרד הפנים לאי-גילוי המידע. בית-המשפט דחה את הטענה משני טעמים: נוסח הסעיף בהסדר ניגוד העניינים, המדגיש כי ההחלטה בנוגע לחשיפת המידע נתונה בידי היועץ המשפטי של משרד הפנים, ולא בידי ממלא שאלון הסדר ניגוד העניינים; העותר ובת-זוגו, שעבורה נערך ההסדר, ידעו כי לנוכח סוג העיסוק של העותר, הדרישה לקבל את רשימת לקוחותיו אחת לשלושה חודשים היתה תנאי מהותי להעסקת בת-זוגו במשרה הבכירה.[136]

נעיר כי על-פי פרשנות של מחלקת הייעוץ והחקיקה במשרד המשפטים, ובניגוד למצב ביחס להסדר ניגוד עניינים – הכלל יהיה אי-חשיפתו של שאלון לאיתור ניגוד עניינים אפשרי (שהוא הבסיס ליצירת ההסדר), למעט במקרים חריגים שבהם יש אינטרס ציבורי ספציפי.[137]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. שמות יועצים חיצוניים – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת המדינה כי אין לחשוף את שמות היועצים של משרד החוץ להצהרה המשותפת עם ממשלת פולין בנוגע לקשריה ולאחריותה של פולין לשואה. בית-המשפט קבע כי המשרד התחייב במפורש בפני היועצים כי שמותיהם לא ייחשפו (גם אם לא בכתב), וכי על אף העניין הציבורי הרב בהצהרה שניתנה, חשיפת שמות היועצים שולית ביחס לעניין בהצהרה הכללית. כמו כן, השופט לא מצא אינטרס אישי ספציפי אצל מבקשי המידע, ועל כן סבר כי האינטרס המצוי בבסיס סעיף 9(ב)(7) גובר.[138]
2. התכתבויות עם רבנים בחו"ל – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת המדינה כי חשיפת התכתבויות וחוות דעת בין הרבנות הראשית ומי מטעמה לארגונים רבניים או לרבנים בחו"ל, בנוגע לדעתם האישית של אותם גורמים מחו"ל על פלוני אלמוני, חוסה תחת סעיף 9(ב)(7) לחוק. זאת, לנוכח המידע הרגיש וכן בשל ההיכרות האישית בין מספק חוות הדעת לבין מושאה. מכאן ניתן להסיק כי יש הסכמה מכללא לאי-גילוי המידע, וכי גילויו עלול בסבירות גבוהה למנוע העברת מידע נוסף. עם זאת, מאחר שהמבקשת מוכנה לוותר על כל מידע מזהה ביחס לנותן חוות הדעת וביחס למושאה, ניתן למסור את המידע המבוקש בלא סממנים מזהים.[139]
3. מסמכים של חברה שהוגשו לרשות – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת המדינה ולפיה מסמכים שהועברו לידי משרד האוצר לא ייחשפו, כיוון שהם נמסרו על-ידי החברה כפוף להתחייבות שלא להעבירם. בית-המשפט גם דחה את הבקשה לחשוף מידע חלקי מדו"ח שביקשה התנועה למען איכות השלטון, אף שהוא מכיל עובדות. זאת, מאחר שמקורו במסמכים שנמסרו תוך התחייבות שלא לפרסמם, ומכאן כי הרשות צדקה בדחיית הבקשה בעניין זה.[140]
4. התניית סודיות במכרז – בית-המשפט המחוזי דחה את בקשת חברת פרטנר לקבל מסמכי מכרז של חברת גולן-טלקום למכרזי "הדור השלישי" ו"הדור הרביעי". זאת, מאחר שהמכרזים כללו סעיפי סודיות, ומסירת המידע העסקי הרחב של חברת גולן-טלקום במכרז נשענה על הבטחת סודיות זו.[141]
5. הסדרי גילוי מרצון (רשות המסים) – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת רשות המסים כי גילוי מידע על הסדרי גילוי מרצון, שנערכו עם אנשים שחשפו מידע על הכנסות ועסקאות שלא דווחו עד כה, יפגע בהסכם מכללא שהיה בין הרשות לנישום שלא למסור את המידע. גילויו של המידע עלול לפגוע בהמשך יצירת ההסדרים, ובכך בתפקודה של הרשות. הקביעה נשענה, בין היתר, על כך שרשות המסים התחייבה כי עם סיום התקופה המאפשרת הסדרה, יימסרו פריטי מידע רבים (כגון סוג המסלול, שנות המס הרלבנטיות, תאריך ההגשה והחתימה, סכום ההכנסות הכולל שדווח וכד').[142]

11.9 סעיף 9(ב)(8) – שיטות עבודה ונהלים של רשויות אכיפה

סעיף 9(ב)(8) הופיע בהצעת החוק הממשלתית, בשינויים קלים,[143] תחת סעיף 9(א)(4) להצעת החוק.[144]מלכתחילה סברו המציעים כי האינטרס להגן על שיטות עבודה ונהלים של רשויות אכיפה דורש הגנה חזקה יותר, ואין להותיר אותה לשיקול דעתה של הרשות הציבורית. עם זאת, במהלך הליכי החקיקה הועבר הסייג לסעיף קטן (ב), ונוסחו השתנה מעט. נוסח הסעיף שאושר בסופו של יום הוא:

(8) מידע על אודות שיטות עבודה ונהלים של רשות ציבורית העוסקת באכיפת החוק, או שיש לה סמכות חקירה או ביקורת או בירור תלונות על-פי דין, אם גילויו עלול לגרום לאחד מאלה:

(א) פגיעה בפעולות האכיפה או הביקורת או בירור התלונות של הרשות.

(ב) פגיעה בהליכי חקירה או משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן.

(ג)  גילוי או מתן אפשרות לגלות את קיומו או זהותו של מקור מידע חסוי.

תכליתו המרכזית של היא הגנה שיטות ואמצעים חשאיים שמשמשים את גורמי אכיפת החוק, ולא של שיטות ואמצעים כאמור שנעשה בהם שימוש לעיניי כל ובאופן גלוי.[144א] יש לזכור כי סעיף זה מגן על שיטות עבודה, ולא על התוכן שבידי רשויות האכיפה, שחלקו הוחרג מתחולת החוק כאמור בסעיף 14(א)(8) לחוק (ראו הרחבה בפרק 12.5).

11.9.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. שיטות עבודה או נהלים – המידע המבוקש נוגע לשיטות עבודה או נהלים.
2. סוג הרשות – הרשות שהמידע מתייחס אליה עוסקת באחד מאלו, מכוח הדין:
   • אכיפת החוק – מאחר שהמחוקק מתייחס לרשות "העוסקת באכיפת החוק", להבדיל מרשות "שיש לה סמכות חקירה", יש להניח כי בגדר הסעיף נכנסות גם רשויות עם סמכויות אכיפה מינהליות.[145]
   • חקירה – אין הגדרה בחוק למונח "חקירה", אולם מקובל כי רק עובדי מדינה המוסמכים לגבות עדות מכוח סעיף 2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות) הם בעלי סמכות חקירה.
   • ביקורת.
   • בירור תלונות.
3. הערך המוגן – מסירת המידע עלולה לגרום לאחד מאלו:
   • פגיעה בפעולות הרלבנטיות (אכיפה, ביקורת, או בירור תלונות). על פי הפסיקה יש צורך כי הפגיעה כאמור תהיה "פגיעה ממשית".[145א]
   • פגיעה בהליכי חקירה, משפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן.
   • חשש לגילוי זהותו של מקור מידע חסוי או חשש לאפשרות של גילויו.

11.9.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג הבא:

1. פרסום מידע אודות השימוש באמצעים לפיזור הפגנות – בית המשפט המחוזי דחה את הסתמכות המשטרה על הסייג ופסק כי לא מספיק לטעון על תחולת סעיף 9(ב)(8) באופן כוללני. יש להציג תשתית קונקרטית כי גילוי אופן הפעלת האמצעים יביא לפגיעה ממשית ביכולת המשטרה לטפל באירועי הפרות סדר. בנוסף, התכלית של הסעיף נועדה להגן על שימוש באמצעים ושיטות שאינם גלויים לציבור, ולא אגב שימוש באמצעים במהלך אירועים המוניים הגלויים לעיני כל.[145ב]
2. קופת-חולים כרשות רלבנטית לעניין סעיף זה – בית-המשפט המחוזי הטיל ספק, גם אם לא קבע מסמרות, לעניין היותה של קופת-חולים כללית רשות עם סמכויות אכיפה, פיקוח או בירור.[146]

בית-המשפט קיבל את ההסתמכות על הסייג במקרים הבאים:

1. נוהל לביצוע חקירות למניעת גניבת חשמל – בית המשפט המחוזי דחה בקשה לעיין בנוהל של חברת החשמל המפרט את סדרת הפעולות שנדרשים לעשות עובדי החברה על מנת לאתר ולמנוע גניבת חשמל ללא תשלום. יצוין כי חלקים מהנוהל לא נמסרו למבקש מהטעם שבית המשפט שוכנע לאחר שעיין בנוהל כי מדובר בנוהל פנימי הנוגע לפעולות טכניות של עובדי החברה, שאין לו נגיעה לציבור. נוהל אחר שנתבקש, נמסר לעותר בתנאים שלא פורטו בפסק הדין.[146א]
2. בקשות הסגרה בין גרמניה לישראל – בית המשפט המחוזי דחה בקשה לקבל את מספר הבקשות להעמדה לדין של אזרחי גרמניה בגרמניה, וזאת לאחר שנודע כי גרמניה כמדיניות אינה מסגירה את אזרחיה למדינה אחרת. בית המשפט השתכנע כי "מסירת המידע המספרי אודות הבקשות שהוגשו למדינות השונות, עלולה לחשוף שיטות עבודה של הפרקליטות והמשטרה, ובין-היתר, מידע על היקפם של חסמים מבצעיים ומשפטיים בפני השלמתה המוצלחת של בקשת הסגרה, ועל השיקולים השונים בהחלטה האם להגיש בקשות כאמור".  בית המשפט דחה את הבקשה גם בהתבסס על סעיפים 9(א)(1) ו-9(ב)(1).[146ב]
3. הצבת מצלמות תנועה – בית-המשפט המחוזי קיבל את טענת המשטרה כי חשיפת מידע על מספר הדו"חות שהופקו ממצלמות מהירות ברחבי הארץ, וזאת בחלוקה למצלמות ולחודשים, תוביל לחשיפת דפוס פעולות האכיפה של משטרת התנועה. זאת, בשים לב לעובדה שהמשטרה משנה את מיקום המצלמות המוצבות בעמדות הצילום (כלומר, לא בכל העמדות יש מצלמות תמיד). בכך עלולה להיפגע האכיפה, ומתקיים החריג בסעיף 9(ב)(8) לחוק. מנגד, המבקש לא הציג אינטרס ציבורי או אישי במידע, המצדיק את הפגיעה האמורה.[147]
4. נהלי מבקרי הניכויים בביטוח-הלאומי – בית-המשפט המחוזי קיבל את עמדת הביטוח-הלאומי שלא למסור נהלים מסוימים של מבקרי הניכויים, מאחר שהללו מבצעים פעולות חקירה וביקורת שאין לחשוף את שיטותיהן.[148]

11.10 סעיף 9(ב)(9) – ענייני משמעת של עובד ציבור

 סעיף 9(ב)(9) מותיר לרשות שיקול דעת בכל הנוגע "לענייני משמעת של עובד של רשות ציבורית, למעט מידע בדבר ההליכים הפומביים על-פי החוק". הסעיף מתייחס לכל נושא משרה ברשות ציבורית, ובכלל זה גם לחייל, שוטר או סוהר.

הסעיף נועד להגן על הליכי משמעת פנימיים, שאין בפרסומם אינטרס ציבורי. פרופ' סגל התייחס בספרו לסוגיה זו וציין את האינטרס בחשיפת ההחלטה בסיומם של ההליכים, וכן פרסום הפרוטוקולים של הדיון במקרה של עניין ציבורי מובהק בהם.[149]

הפסיקה לא התייחסה לסעיף זה באופן מקיף. אנו מציעים כי בבחינת איזון האינטרסים, תיתן הרשות דעתה לנסיבות הבאות:

1. בכירות העובד שהועמד לדין – ככל שהעובד בכיר יותר, כך מתחזק האינטרס בגילוי ההליכים המשמעתיים נגדו.
2. חומרת המעשה – יש לבחון אם המעשה קשור להפרת חובת הנאמנות של העובד כלפי הציבור ביחס לסמכות שניתנה בידו, באופן המחזק את הצורך בפרסום ההליכים המשמעתיים.
3. הפרות חוזרות – במקרה של מעשים מרובים או עבירות משמעת חוזרות, הנטייה תהיה לפרסם את המידע.
4. מועד הגשת הבקשה – במקרה שהליכי המשמעת טרם הסתיימו, נדרש אינטרס ציבורי מוגבר לחשיפתם.
5. תוצאות ההליך – ככלל, אם העובד זוכה מהחשדות, האינטרס הציבורי בחשיפת מידע על ההליך המשמעתי מצטמצם.

11.10.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. "ענייני משמעת" – הסעיף אינו מתייחס להליכי משמעת, אלא לעניינים שבמשמעת, ועל כן גם נושאים כמו הערה לתיק האישי עשויים להיכלל בסעיף זה.
2. "של עובד" – נוסח זה מכוון לשני עניינים:
   • ענייני המשמעת נוגעים לעובד של רשות ציבורית כהגדרתה בחוק, גם אם העובד אינו עובד ציבור. לדוגמה, עובד בגופים שהוחל עליהם החוק, כמו מפעל הפיס וקופות-החולים.
   • ענייני משמעת של עובד מסוים. במקרה שמתבקש מידע אגרגטיבי, סטטיסטי או אחר, שאין בו לזהות עובד מסוים,[149א] הרשות אינה יכולה לדחות בקשה בהסתמך על חריג זה.
3. ההליכים אינם פומביים על-פי חוק – אם ניתן פומבי להליכים משמעתיים (כגון הליכי המשמעת של עובדי מדינה, שבשנים האחרונות הוחלט לפרסם את ההחלטות בעניינם), יקשה על הרשות לדחות בקשה בהסתמך על חריג זה, גם אם הפרסום של ההליך לא נעשה על-פי חוק, אולם מותר מכוח הדין. כלומר, גם אם אין סמכות ישירה בחוק לפרסום ההליכים, אולם פרסומם נעשה באופן חוקי (אך ללא סמכות ישירה), יקשה על הרשות לדחות בקשה מהטעם המנוי בחריג זה.

11.10.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

הערה: הדוגמאות ממחישות את אופן יישום החוק בבתי-המשפט. תוצאות הפסיקה מוצגות בקצרה, וממילא אינן מבהירות את כלל הנסיבות הרלבנטיות. לצורך ניתוח ההלכה והשלכותיה, יש לעיין בפסק הדין המלא.

בית-המשפט דחה את ההסתמכות על הסייג הבא:

1. דו"חות ביקורת שהובילו לפתיחת הליך משמעתי – בית-המשפט המחוזי דחה טענה כי דו"חות ביקורת שהובילו לפתיחת הליך משמעתי הם "ענייני משמעת" כמשמעותם בסעיף 9(ב)(9) לחוק. כל בדיקה או חקירה עלולה להוביל לדין משמעתי, אך לא בשל כך היא הופכת בדיקות וחקירות אלו לעניין משמעתי.[150]

11.11 סעיף 9(ב)(10) – פרטיות נפטר

סעיף 9(ב)(10) לחוק מאפשר לרשות לבחור אם למסור "מידע שיש בגילויו פגיעה בצנעת הפרט של אדם שנפטר".פרטיותו של אדם שנפטר מוגנת באופן מצומצם בחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, וחלה רק על תצלום גופתו באופן המאפשר את זיהויו (ובהתקיים התנאים המנויים בסעיף 2א לחוק הגנת הפרטיות).[151] מכאן כי הערך המגן על צנעת פרט שאינו בין החיים אינו יכול לבוא לידי ביטוי באמצעות סעיף 9(א)(3) לחוק. העובדה כי פרטיותו של נפטר אינה מוגנת הובילה את המחוקק להותיר לרשות שיקול דעת ביחס להעברת מידע על אדם שנפטר. מטרת סעיף זה, שנוספה אגב הדיונים בוועדת המשנה לוועדת חוקה, חוק ומשפט שדנה בגיבוש החוק, היתה למנוע מצב שבו מרגע שאדם נפטר, מידע הנוגע אליו ומוחזק ברשות ציבורית יהיה חשוף לבקשות מידע ולפרסום (כפי שנהוג, לדוגמה, בארה"ב).[152]

נכון למועד כתיבת מדריך זה, אין פסיקה רלבנטית לעניין יישום ופרשנות סעיף זה.

11.11.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. נפטר – האדם שלגביו התבקש המידע אינו בין החיים.
2. צנעת הפרט – המונח "צנעת הפרט" אינו מוגדר בחקיקה. יש להניח שהמינוח, שאינו קיים גם בחוק הגנת הפרטיות (המתייחס ל"צנעת חייו האישיים" או "צנעת אישותו", שאף הם אינם מוגדרים), מתייחס למידע שאדם סביר היה מבקש להצניע, או שיש אינדיקציה לכך שהאדם שאליו מתייחסת בקשת המידע ביקש להצניע אותו בחייו.
3. חשיפת המידע תוביל לפגיעה – על הרשות לבסס כי חשיפת המידע המבוקש תוביל לפגיעה ב"צנעת הפרט" המוגנת.

על אף שפרטיותו של אדם אינה מוכרת אחרי מותו, אין מקום להתיר חשיפת מידע אישי לכל דורש, בשל חשיבותו של ערך הפרטיות, גם מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

11.11.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

נכון למועד זה, לא נמצאה פסיקה שיש בה כדי להאיר או לפרש את הוראות סעיף זה.

11.12 סעיף 9(ב)(11) – חופש אקדמי

 סעיף 9(ב)(11) לחוק הוכנס בתיקון חקיקה בשנת 2014, בהמשך להוספת המוסדות להשכלה גבוהה כ"רשות ציבורית" לעניין החוק.[153] ביחס למוסד להשכלה גבוהה שהמדינה משתתפת בתקציבו לפי סעיף 17א לחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח-1958 (להלן – חוק המל"ג), נקבע חריג מיוחד המתייחס לשיקול דעת. סעיף זה ביקש לשמר את חופש הפעולה של המוסדות להשכלה גבוהה ביחס לעניינים האקדמיים והמינהליים ובעניינים נוספים, כמפורט בסעיף שזו לשונו:

"לעניין רשות ציבורית כאמור בפסקה (9ב) להגדרה "רשות ציבורית" – מידע שיש בגילויו פגיעה מהותית בחופש הפעולה בעניינים האקדמיים והמינהליים של מוסד להשכלה גבוהה כמשמעותם בסעיף 15 לחוק המועצה להשכלה גבוהה, פגיעה בהליכי קידום ושיפוט אקדמיים או במחקרים שטרם פורסמו, או גילוי זהותם של תורמים שהביעו את דעתם שאינם מעוניינים בגילוי."

11.12.1 מה נדרשת הרשות להוכיח

1. סוג המוסד – הסייג בסעיף 9(ב)(11) חל רק על:
   • "מוסד להשכלה גבוהה" כמשמעתו בחוק המל"ג.
   • "מוסד להשכלה גבוהה" המתוקצב על-ידי המדינה, כאמור בסעיף 17א לחוק המל"ג.

לדוגמה, החוק אינו חל על המכללות הפרטיות, שאינן מתוקצבות על-ידי המדינה.

2. סוג המידע – מידע שנוגע לאחת הקטגוריות הבאות:
   • עניינים אקדמיים ומינהליים:

• החוק מפנה לסעיף 15 לחוק המל"ג, המגדיר עניינים אקדמיים ומינהליים ככאלו הכוללים גם:

1. קביעת תוכנית מחקר והוראה.
2. מינוי רשויות המוסד.
3. מינוי מורים והעלאתם בדרגה.
4. קביעת שיטת הוראה ולימוד.
5. כל פעולה מדעית, חינוכית או משקית אחרת.

• הסייג יחול רק אם גילוי המידע כרוך בפגיעה מהותית בחופש הפעולה באחד מהנושאים הללו. בדיונים בוועדת חוקה, חוק ומשפט ביקשו נציגי האוניברסיטאות להפחית את המבחן מפגיעה "מהותית" לפגיעה "ממשית", אולם בקשתם נדחתה.[154]
  • הליכי קידום ושיפוט אקדמיים – בנושאים אלו די בביסוס קיומה של "פגיעה", ואין צורך בהוכחת פגיעה "מהותית" או "ממשית"; מכאן שההגנה על הליכים אלה גבוהה יותר.
  • מחקרים שטרם פורסמו – גם בנוגע להם, די בביסוס "פגיעה" בלבד.
  • זהות תורמים – במקרה שביקשו במפורש להיוותר אנונימיים.

11.12.2 דוגמאות שהוכרעו בבתי-המשפט

נכון למועד זה, לא נמצאה פסיקה שיש בה כדי להאיר או לפרש את הוראות סעיף זה.

11.13 תקציר הפרק למשתמש

רקע

1. על הרשות להפעיל שיקול דעת ביחס לחריגים המנויים בסעיף 9(ב) לחוק.
2. להנמקת ההחלטה, שתשקף את שיקול הדעת שהופעל, יש חשיבות מוגברת.
3. על כל מקרה להיבחן לגופו.

סעיף 9(ב)(1) – שיבוש המהלך התקין ברשות

4. על הפגיעה שהרשות טוענת לה להיות פגיעה ממשית בתפקיד מרכזי שהרשות אמונה עליו.
5. החריג מתקיים רק אם גילוי המידע כשלעצמו עלול לפגוע בתפקוד הרשות, ולא בעטיים של המשאבים לטיפול בבקשה.
6. החשש לפגיעה בעבודת הרשות צריך להיות ברמה של ודאות קרובה, ולא די ב"חשש".
7. רק הרשות המודעות לפעילותה יכולה לטעון להתקיימותו של החריג, ולא צד ג'.

סעיף 9(ב)(2) – מדיניות בשלבי עיצוב

8. החריג חל רק בתקופה שבה המדיניות טרם נקבעה.
9. ככלל, החריג לא יחול על מידע עובדתי, למעט בנסיבות חריגות.
10. נוהל של היחידה הממשלתית מחייב ועדות ציבוריות בממשלה, המתמנות על-ידי שר, מנכ"ל או החלטת ממשלה, לקבוע ולפרסם את מדיניות הוועדה עם תחילת עבודתה.

סעיף 9(ב)(3) – משא-ומתן

11. החריג חל בתקופת הזמן שבה מתקיים המשא-ומתן.
12. לא כל דין ודברים עם הרשות הוא בבחינת "משא-ומתן".
13. החריג מתייחס למידע הנוגע למשא-ומתן, ולא להערכות הנוגעות לו.
14. המשא-ומתן נערך מול גוף שהוא מחוץ לרשות הציבורית.

סעיף 9(ב)(4) – דיונים ותרשומות פנימיות

1. הערך המוגן בחריג זה – יצירת מרחב להחלפת דעות ללא חשש מלחץ חיצוני.
2. יש לבחון כל מקרה לגופו ולהחליט אם מתקיים הערך המוגן, אך הרשות אינה נדרשת לבסס "פגיעה מיוחדת".
3. על הרשות לבסס את הטענה שהמידע משתייך לאחד מסוגי המסמכים המנויים בסעיף (דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות, דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה שניתנו לצורך קבלת החלטה).
4. הרשות תשקול, בין היתר, את הנושא שבו עוסק המידע, עיתוי בקשת המידע ואם פורסם מידע נוסף המייתר את הצורך בפרסום המסמך הפנימי.
5. חשיפת שמות – קיימת פסיקה מחוזית סותרת ביחס לחשיפת שמות הדוברים בתיעוד השיח הפנימי (פרוטוקולים).
6. מסמך הכולל נתונים – לא ניתן לקבוע באופן אפריורי כי המידע אינו בגדר "מסמך פנימי".

סעיף 9(ב)(5) – ניהול פנימי ללא נגיעה לציבור

7. רק נושאים פנימיים באופן מובהק יחסו תחת סעיף זה.

סעיף 9(ב)(6) – סוד או אינטרס מסחרי

8. הסעיף מגן על אינטרסים כלכליים משני סוגים:
   • מידע שאינו גלוי ופרסומו עלול לפגוע בערכו ("סוד").
   • מידע הקשור לעסקיו של אדם וגילויו עלול לפגוע באינטרסים כלכליים ("אינטרס").
9. הסוד או האינטרס יכולים להיות של הרשות עצמה או של גורם חיצוני לה.
10. במקרה שלא ניתן להכריע אם הזכות למידע או הזכות הקניינית (במקרה של סוד מסחרי) עדיפה – תועדף ההגנה על זכות הקניין (איזון אופקי).
11. מידע המוגן בשל אינטרס מסחרי אינו בהכרח בלב הזכות הקניינית, ועל כן האיזון יהיה אנכי.
12. במקרה שאין אינטרס ציבורי, הנטייה תהיה להעדיף את הסוד המסחרי על פני גילוי המידע.
13. סייג לחריג הוא האינטרס להגן על הסביבה באמצעות שקיפות של הנזקים הסביבתיים הפוטנציאליים, ולכן במקרים אלה הזכות למידע תגבר על האינטרס או הסוד הכלכלי.
14. לא כל פגיעה שולית וחסרת ערך תהיה עילה לאי-מסירת המידע.
15. על הרשות להפעיל שיקול דעת עצמאי, ולא לקבל באופן אוטומטי את עמדתו של צד ג' הטוען לפגיעה בסוד או באינטרס מסחרי.
16. בין השיקולים למסירת המידע, למרות התקיימות החריג:
    • האינטרס הציבורי בחשיפת פעילות הרשות באמצעות המידע המבוקש.
    • העניין של המבקש במידע.
    • זכות הציבור לדעת.
    • עד כמה משקיע הצד שהמידע נוגע לו בהסתרתו של המידע מצדדים שלישיים.
    • אי-קיומו של פיקוח ציבורי על הפעילות שלגביה מתבקש המידע.
    • מידת הפגיעה בסוד ובבעל הסוד.
17. כאשר למבקש אינטרס כלכלי בגילוי המידע, הדבר עשוי להיות שיקול לרעתו.
18. ככלל, יפורסמו הסכומים הניתנים במסגרת התקשרות עם הרשות, אולם לכלל זה ייתכנו חריגים, כפי שנקבע בפסיקה במקרים פרטניים.

סעיף 9(ב)(7) – אי-גילוי כתנאי למסירת מידע לרשות

19. הסעיף מתייחס למידע שהגיע לידי הרשות מרצונו החופשי של מוסר המידע, ולא מכוח סמכותה של הרשות.
20. מידע שהועבר לרשות לצורך קבלת הטבה, כגון פטור או מימון – בנוגע אליו יהיה קשה לתקף את הסייג בסעיף זה.
21. על הרשות לבסס את קיומה של התחייבות מפורשת או מכללא לאי-גילוי המידע. על ההתחייבות להיות תנאי להעברת המידע.
22. יש לבסס את החשש כי גילוי המידע יפגע בהמשך קבלתו.
23. בבחינת האיזון בין התחייבות חוזית של הרשות לאי-גילוי לבין הוראות החוק, יש להתייחס, בין היתר, לאופי החוזה, לזהות הצדדים, להשלכות הרוחב שיהיו אם יופר ההסדר על מסירת מידע מסוג זה בעתיד ולאינטרס הציבורי לגילוי המידע.

סעיף 9(ב)(8) – שיטות עבודה ונהלים של רשויות אכיפה

24. הסעיף רלבנטי רק לרשויות העוסקות מכוח הדין, באחד מהמקרים הבאים:
    • אכיפת החוק.
    • חקירה.
    • ביקורת.
    • בירור תלונות.
25. על הרשות לבסס את הטענה כי מסירת המידע עלולה לגרום:
    • לפגיעה בפעולות הרלבנטיות (אכיפה, ביקורת או בירור תלונות).
    • לפגיעה בהליכי חקירה, במשפט או בזכותו של אדם למשפט הוגן.
    • לגילוי זהותו של מקור מידע חסוי, או חשש לאפשרות של גילויו.

סעיף 9(ב)(9) – ענייני משמעת של עובד ציבור

26. הסעיף מתייחס לכל אדם הנושא משרה ברשות ציבורית, ובכלל זה גם חייל, שוטר או סוהר.
27. הרשות תיקח בחשבון שיקוליה גם את נסיבות המקרה הקונקרטי, בכירות העובד שהועמד לדין, חומרת המעשה וקיומן של הפרות חוזרות, אם ההליך עדיין מתנהל, ואם הוא הסתיים – כמה זמן חלף בין סיום ההליך לבקשה למידע.
28. הסעיף מתייחס להליכי משמעת נגד עובד מזוהה, ולא נועד להגן על מידע סטטיסטי, בלתי ניתן לזיהוי וכד'.
29. ההליכים המבוקשים לא פורסמו מכוח סמכות בחוק.

סעיף 9(ב)(10) – פרטיות נפטר

30. למעט חריגים, פרטיותו של נפטר אינה מוגנת על-ידי חוק הגנת הפרטיות.
31. המונח "צנעת הפרט" אינו מוגדר בחקיקה. יש להניח שהמינוח מתייחס למידע שאדם סביר היה מבקש להצניעו, או שיש אינדיקציה לכך שהאדם שאליו מתייחסת בקשת המידע ביקש להצניע את המידע המבוקש.

סעיף 9(ב)(11) – חופש אקדמי

32. רק מוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על-ידי המדינה חוסים תחת החוק.
33. המידע המבוקש נוגע לאחת הקטגוריות הבאות:
    • פגיעה מהותית בעניינים אקדמיים ומינהליים, לרבות קביעת תוכנית מחקר והוראה, מינוי רשויות המוסד, מינוי מורים והעלאתם בדרגה, קביעת שיטת הוראה ולימוד, כל פעולה מדעית, חינוכית או משקית אחרת.
    • פגיעה בהליכי קידום ושיפוט אקדמיים.
    • פגיעה במחקרים שטרם פורסמו.
    • זהות תורמים – במקרה שהביעו דעתם כי הם מבקשים להיוותר אנונימיים.