7 – אגרות

7.1 רקע

סעיף 18 לחוק קובע כי יוגדרו אגרות כתנאי למימוש הזכות למידע. ההסדר המפורט לגבי תקנות חופש המידע נכלל בתקנות האגרות.

ההסדר החוקי מתייחס לשלושה סוגי אגרה:

  1. אגרת בקשה – המשולמת עם הגשת הבקשה למידע.
  2. אגרת טיפול – המשולמת כתנאי למסירת המידע ומחושבת לפי שעות הטיפול בפועל בבקשה.
  3. אגרת הפקה – המשולמת כתנאי למסירת המידע במקרה שהפקת המידע כרוכה בעלויות (כגון צילום המסמך).

כמו כן נקבעו פטורים מתשלום אגרת בקשה שבחלקם כוללים פטור מתשלום אגרת טיפול עבור שבע השעות הראשונות של הטיפול בבקשה.

לשם עמידה בתשלום עתידי, המבקש נדרש למסור התחייבות לעמוד בתשלום עד לגובה מסוים. מעבר לסכום זה נדרשת מהמבקש התחייבות מיוחדת, ורשויות שונות מבקשות לקבלה לפני המשך הטיפול בבקשה ומסירת המידע.

סכום האגרות מתעדכן אחת לשנה, ב-1 באוקטובר, על-פי השינוי במדד השנתי. ניתן לעיין בסכום המעודכן של האגרות באתר שירות התשלומים הממשלתי.

7.2 אגרת בקשה

כפי שהובהר בפרק 5.3, ככלל, הגשת בקשת חופש מידע כרוכה בתשלום אגרת בקשה בטרם יחל הטיפול בה, למעט אם המבקש זכאי לפטור מאגרת הבקשה (תקנה 9(א) לתקנות האגרות) (ראו פירוט בהמשך פרק זה).[1] אגרת הבקשה עומדת כיום על 20 ש"ח (תקנה 1 לתקנות האגרות), ובעבר היתה גבוהה באופן משמעותי (כ-100 ש"ח). התשלום הוא עבור כל בקשה, ללא תלות בהיקף המידע המתבקש או מספר הסעיפים בבקשה.[2]

בבוא המבקש לשקול את היקף בקשתו, עליו להביא בחשבון שריכוז בקשות שניתן להגיש בנפרד או שנכון לחלקן, משיקולי חיסכון באגרה, יכול להביא לדחייה מלאה או חלקית של הבקשה או לדרישה לצמצם אותה. צירוף בקשות בנושאים שונים באופן מלאכותי עלול להקשות גם על הטיפול בבקשה וגם להשפיע, מאוחר יותר, על האופן שבו בית-המשפט יבחן את הבקשה, במקרה שהרשות תסרב למסור את המידע או חלקו.

תשלום אגרת הבקשה כולל תשלום בגין שלוש שעות הטיפול הראשונות בה. כלומר, במקרה שהטיפול בבקשה כרוך בפחות משלוש שעות, המבקש לא יידרש לשלם אגרה נוספת כתנאי לקבלת המידע (תקנה 2 לתקנות האגרות).

7.3 התחייבות

נוסף על תשלום אגרת הבקשה נדרש המבקש, עם הגשת הבקשה, להתחייב לעמוד בתשלום ראשוני של אגרות טיפול והפקה שעשויות להיגבות ממנו, ובתנאי שהן אינן עולות כיום על 153 ש"ח (תקנה 4(א) לתקנות האגרות). התחייבות זו נועדה לאפשר לרשות גמישות ראשונית בטיפול בבקשה. לדוגמה, במקרה שיידרשו מהרשות עד חמש שעות טיפול נוספות מעבר לשעות הטיפול הכלולות בתשלום אגרת הבקשה (שלוש שעות) או בפטור (שבע שעות).

במקרה שהממונה סבור כי טיפול בבקשת המידע עשוי להוביל לתשלום אגרות טיפול או הפקה שיעלו על סכום ההתחייבות הראשונית, עליו לנקוט כמה צעדים:

  1. שווי הערכה – להודיע למבקש על הערכה זו, תוך ציון הסכומים המשוערים שהמבקש יידרש לשלם בעקבות הטיפול והפקת המידע. על הממונה להבהיר כי מדובר בהערכה בלבד וכי החישוב הסופי יועבר עם סיום העבודה. אם העבודה בוצעה כבר בפועל, יש לפרט את השעות שהוקצו בפועל לטיפול ואת האופן שבו בוצעו (מועדים למשל), מהותו וזהות המבצעים. אין למסור הערכה כללית ובלתי מנומקת.
  2. הסכמה – לבקש את הסכמת המבקש להתחייב לתשלום סכומים אלו. המבקש רשאי להתנגד לסכומים המבוקשים ולנסות לצמצם את היקף הבקשה אל מול הממונה, במקרה שניתן, כדי שיעמדו בסכום שהוא מעוניין ויכול להשקיע בבקשה. לדוגמה, יצמצם את אורך התקופה שלגביה המידע התבקש.
  3. ערבויות (רשות) – לדרוש ערבויות להבטחת תשלומי האגרות שיידרשו (תקנה 4(ב) לתקנות האגרות), במקרה שנראה לממונה שיש בהן צורך.

על-פי נוהל היחידה בנושא אגרות (סעיף 24), נוסף על החישוב המפורט, ההסכמה והערבויות, על הממונה גם לציין את העובדה כי ניתן לערער על החלטת הממונה בתוך 30 יום לבית משפט השלום.

מרגע הפנייה של הממונה למבקש ועד לקבלת התחייבותו ומתן ערבויות למימוש התשלום (במקרה שנדרשו), הטיפול בבקשה ייעצר (תקנה 4(ג) לתקנות האגרות). אי-הסכמה או אי-מענה של המבקש להתחייב לעמוד בתשלומים אלו יביאו לסיום הטיפול בבקשתו. ראוי כי לאחר תקופת הזמן הקבועה להגשת ערעור בענייני אגרה או תקופה דומה שחלפה מעת ההודעה לפונה על ההחלטה לחייבו באגרה בלא שהשיב לה, תמסור הרשות הודעה מסודרת בכתב על סיום הטיפול.

במקרה שהמבקש אינו מעוניין להרחיב ולשלם אגרה מעבר להתחייבות הראשונית, וניתן לצמצם את הבקשה באופן שעלות אגרות הטיפול וההפקה לא תעלה על ההתחייבות, יש להציע זאת למבקש המידע במסגרת ההודעה על קביעת האגרה. לדוגמה, אם התבקש מידע עבור עשר שנים לאחור, ולהערכת הרשות עבור כל שנה נדרשות שעתיים טיפול, ניתן לתחום את היקף המידע המבוקש לסכום שהמבקש מוכן לשלם תמורת הטיפול בו ובהפקתו. ניתן אף להגיע להסדרים מוסכמים מגוונים עם הפונה בנוגע לצמצום וסדרי עדיפות לטיפול בבקשה, שיביאו לייתור המחלוקות.

יש לציין כי בטרם השלמת הטיפול, מדובר בסכומים משוערים בלבד, אולם ככל שהפער בין הערכת הרשות לדרישת התשלום בפועל יהיה גדול יותר, ובמקרה שהממונה לא יפעל כדי לעדכן את המבקש בהערכות החדשות בזמן אמת ולקבל את התחייבותו לשלם – יקשה על הרשות לגבות את הפער בין ההערכה שהצהירה עליה לבין חישוב האגרות בפועל, עם סיום הטיפול בבקשה.[3] בכל הנוגע למשאבי טיפול שהושקעו בפועל, יש כאמור למסור פירוט שלהם ושל האופן שבו הושקעו ובוצעו.

7.4 אגרת טיפול

אגרת הטיפול משולמת בגין כל שעת עבודה הכרוכה בטיפול בבקשה, ובכלל זה:

  1. איתור המידע.
  2. מיון המידע.
  3. בחינת אפשרות מסירתו למבקש.
  4. הכנת המידע לקראת מסירתו.

כיום עומדת האגרה על סכום של 31 ש"ח לשעה (תקנה 2 לתקנות האגרות).

חישוב שעת הטיפול מתחיל מהשעה הרביעית (כלומר, שלוש השעות הראשונות כלולות באגרת הבקשה), ובמקרה שהמבקש זכאי לפטור מתשלום אגרה, החישוב מתחיל מהשעה השמינית (כלומר, שבע השעות הראשונות כלולות בפטור שניתן למבקש).

על-פי נוהל היחידה בנושא אגרות (סעיף 12), במקרה שהתקיימה ישיבה עם כמה משתתפים, אין להכפיל את אגרת הטיפול במספר המשתתפים, אלא לחשב רק את משך הזמן שארכה הפגישה.

כמו כן, אין לגבות אגרת טיפול במקרה שהרשות החליטה שלא למסור את המידע המבוקש (סעיף 31 לנוהל אגרות של היחידה).

7.5 אגרת הפקה

אגרת הפקה משולמת עבור יצירת העתק של המידע עבור המבקש. נכון למועד זה, אלה סכומי האגרה (תקנה 3(א) לתקנות האגרות):

  1. עבור צילום או הדפסה של המידע – 20 אגורות לכל עמוד.
  2. עבור תקליטור – 2.55 ש"ח.

במקרים של עלויות הפקה, העתקה של מידע מוקלט, מוסרט, מצולם או מצוי באופן דיגיטלי שאינו ניתן (או רצוי) להדפסה או לשמירה על תקליטור – יישא המבקש בעלויות הממשיות שהרשות נדרשה להן (תקנה 3(ב) לתקנות האגרות). במקרה שמחיר ההפקה גבוה מסכום ההתחייבות הראשונית, על הרשות לקבל את הסכמתו של המבקש להפקת המידע.

אם עלות ההפקה נמוכה מ-10 ש"ח, לא תיגבה מהמבקש אגרת הפקה. אם הפקת האגרה בפועל כוללת צילום או הדפסה של 5 עמודים או פחות, לא יידרש המבקש לשלם עבורם.

7.5.1 בחירת דרך ההפקה הזולה למבקש

לנוכח האמצעים הטכנולוגיים הקיימים כיום, המאפשרים להעביר מידע בקבצים דיגיטליים, על הרשות הציבורית להעדיף את אופן המסירה הזה, וזאת כדי להפחית מהתשלום שיוטל על המבקש (תקנה 3א לתקנות האגרות). סיבה נוספת היא החובה למסור את המידע באופן דיגיטלי אם ניתן, וקרוב ככל האפשר לאופן שבו הוא נמצא ברשות, וכן לאפשר בו חיפוש, פילוח וניתוח באופן ידידותי ונגיש. לדוגמה, אם הרשות יכולה להעביר את המסמך בקובץ בדוא"ל, אין סיבה שהיא תדפיס את הקובץ ותשלח למבקש או שתשלח אותו סרוק למבקש. לכלל זה שני חריגים:

  1. הכבדה על הרשות – אם העברת המידע באופן דיגיטלי מכבידה באופן בלתי סביר על עבודת הרשות. לדוגמה, כאשר המידע מצוי במערכת מוגנת שאין בה אפשרות להעתיק את המידע באופן דיגיטלי, אלא רק להפיקו באמצעות הדפסתו.
  2. רצון המבקש – אם המבקש מעדיף לשלם את אגרת ההפקה כדי לקבל את המידע בתצורה מסוימת, ואין בבקשה זו כדי להכביד על הרשות, יש לפעול על-פי בקשתו ולהפיק עבורו את המידע המבוקש. לדוגמה, אם המבקש מעוניין בהדפסה של הקובץ ולא בקובץ ממוחשב.
7.5.2 עלות משלוח המענה

במקרה שמשלוח המענה כרוך בעלויות, על המבקש לממן אותן. תשלום עלויות המשלוח הוא תנאי למסירת המידע, ובלבד שהתשלום סביר וחישובו עומד בעיקרון של הוזלת עלויות ההפקה (תקנה 5(ב) לתקנות האגרות). ועדיין, יש להציע למבקש להוזיל את העלויות על-ידי איסוף עצמי או בחירת דרך משלוח זולה יותר, המועדפת עליו.

7.6 חישוב העלויות למבקש

כאמור, עם סיום פעולות הרשות, עליה להעביר לידי המבקש את חישוב עלויות האגרה בפועל, תוך פירוט והסבר בדבר אופן ביצוע החישוב.[3א] כדי למנוע מחלוקת, על הרשות לקיים רישום בזמן אמת המתעד את היקף השעות שהושקעו בטיפול בבקשה ובהפקת המידע. אי-קיומו של תיעוד מסוג זה עלול לגרום לבית-המשפט לדחות את דרישת התשלום של הרשות הציבורית.[4]

לשם הבטחת מיצוי זכויותיו של המבקש, על הרשות לציין כי ניתן לערער על החלטתה בפני בית-משפט השלום שמשרדו של הממונה מצוי בתחום שיפוטו (סעיף 30 לנוהל היחידה).

תשלום האגרה הוא תנאי למסירת המידע לידי המבקש, ועל כן המידע לא יימסר למבקש עד שהתשלום יועבר לרשות (תקנה 5(א) לתקנות האגרות).

7.7 פטורים

החוק ותקנות האגרות מונים כמה מקרים שבהם יינתן פטור מתשלום אגרת הבקשה:

  1. הנחיות מינהליות וחוקי עזר – בקשה לקבלת הנחיות מינהליות וחוקי עזר, שיש חובה לפרסם אותם באופן יזום מכוח סעיף 6 לחוק, תהא פטורה מאגרת בקשה וכן מאגרת טיפול (סעיף 18(ג) לחוק ותקנה 10 לתקנות האגרות). על בקשה מסוג זה ניתן לגבות אגרת הפקה בלבד. פטור זה ניתן עבור הנחיות וחוקי עזר שעל-פיהם הרשות פועלת כיום. לפיכך, המבקש לעיין במסמכים מסוג זה שאינם עוד בתוקף, או בהנחיות מינהליות שאין להן נגיעה לציבור וככאלו אינן חייבות בפרסום לפי סעיף 6 לחוק – הרשות רשאית לדרוש ממנו אגרת בקשה כתנאי לתחילת הטיפול בה. על-פי עמדת היחידה הממשלתית לחופש המידע, "אין לגבות אגרת טיפול והפקה עבור מסירת מידע החייב בפרסום מכוח חוק אחר, והגיע מועד פרסומו, שכן הרשות מחויבת ממילא לפעול כדי למסור את המידע".[5]
  2. דו"ח תקופתי (שנתי) – על-פי תקנה 8(ו) לתקנות חופש המידע, התשנ"ט-1999, הרשות מחויבת למסור עותק מהדו"ח השנתי לכל מבקש, שעליו היא רשאית לגבות אגרת הפקה בלבד.
  3. מידע אישי (מידע "אודות עצמו וזכויותיו") – יהיה פטור מאגרת בקשה וכן מאגרת טיפול עבור שבע השעות הראשונות (סעיף 18(ד) לחוק וכן תקנה 6(א) לתקנות האגרות).[6]
  4. עמותה או חברה לתועלת הציבור (חל"צ) – ובלבד שהן מקיימות את שני התנאים הבאים (תקנה 6(ב) לתקנות האגרות):
    • פועלות לקידום מטרה ציבורית כהגדרתה בסעיף 9(2)(ב) לפקודת מס הכנסה.[7]
    • יש בידיהן אישור ניהול תקין עדכני מהרשם המוסמך (רשם העמותות עבור עמותה או רשם ההקדשות עבור חל"צ).

כדי להקל על הממונים וכן על העמותות, מפרסמת היחידה רשימה של עמותות וחברות לתועלת הציבור המקיימות את תנאי הסעיף. עמותה או חברה הסבורות שהן עומדות בתנאי תקנות האגרות יכולות לפנות ליחידה הממשלתית ולבקש שתבחן את הוספתן לרשימה זו.

הפטור לעמותות ולחברות העומדות בתנאי הפטור כולל אף הוא פטור משבע שעות הטיפול הראשונות בבקשה.

  1. מחקר אקדמי – התקנות אינן מרחיבות בנוגע להגדרת "מחקר אקדמי" (תקנה 6(ב) לתקנות האגרות). נוהל היחידה בעניין האגרות מנחה את הממשלה כי לשם ביסוס הפטור האמור יש להראות זיקה למחקר המתבצע במסגרת מוסד להשכלה גבוהה המוכר על-ידי המועצה להשכלה גבוהה.[8] עמדה זו של היחידה לא נבחנה ולא נסתרה בבתי-המשפט.

הפטור למחקר אקדמי העומד בתנאי הפטור כולל אף הוא פטור משבע שעות הטיפול הראשונות בבקשה.

  1. מקבל גמלה שאין בידו לשלם אגרת בקשה – תקנה 6(ג) לתקנות האגרות מפרטת בנוגע לכמה גמלאות או קצבאות שהזכאי להן פטור מתשלום אגרת בקשה וכן משבע שעות טיפול ראשונות:
    • גמלה לפי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 (תקנה 6(ג)(1) לתקנות האגרות).
    • תשלום לפי חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972 (תקנה 6(ג)(2) לתקנות האגרות).
    • תגמול לפי הכנסה לפי סעיף 4ג1 לחוק נכי רדיפות הנאצים, התשי"ז-1957, או לפי סעיף 4ד לחוק נכי המלחמה בנאצים, התשי"ד-1954 (תקנה 6(ג)(3) לתקנות האגרות).
    • תשלום לפי סעיף 11 לחוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב-1992 (תקנה 6(ג)(4) לתקנות האגרות).
    • קצבה חודשית מלאה לפי פרק ט' לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, שניתנת לנכה שדרגת אי-כושר ההשתכרות שלו היא בשיעור של 75% ומעלה (תקנה 6(ג)(5) לתקנות האגרות).

7.8 הוראות שונות

7.8.1 פרסום דרך תשלום האגרה

על הרשות לפרסם במשרדיה ובאתר האינטרנט שלה את דרכי תשלום האגרות ולאפשר לשלם אותן במועד הגשת הבקשה או לפניה (תקנה 7א לתקנות האגרות). בנוהל היחידה בנושא אגרות מובהר כי מן הראוי לאפשר את תשלום האגרה מרחוק ולא להתנות אותו בהגעה פיזית אל משרדי הרשות או בתשלום באמצעות הדואר.[9]

7.8.2 אי-עמידה בזמנים

במקרה שהרשות הציבורית אינה מטפלת בבקשה בהתאם לזמנים הקבועים בחוק או אינה מודיעה על הארכות הטיפול כחוק, היא אינה רשאית לגבות אגרות טיפול והפקה בגין מסירת המידע (תקנה 6א לתקנות האגרות). לדוגמה, אם הממונה האריך את המועד למתן מענה ביום ה-35, הוא לא יוכל לגבות אגרות על הטיפול בבקשה ובהפקת המידע למבקש. כך גם אם זמן הטיפול הכולל בבקשה חצה את רף 120 הימים המקסימליים.

7.8.3 ציון המקור החוקי

בכל דרישה לתשלום אגרה, למתן התחייבות, ערבויות או ערבות, על הממונה לציין את המקור החוקי של דרישתו.[10] לדוגמה, כאשר נגבית אגרת הפקה על העתקת המידע למדיה נתיקה (מדיה נתיקה היא חומרה לאחסון נתונים דיגיטליים שניתן לנתק מהמחשב בקלות; לדוגמה: דיסק-און-קי או כונן חיצוני), יציין הממונה כי הדבר נעשה בהתאם לתקנה 3(ב) לתקנות האגרות.

7.8.4 מקור חוקי אחר לגביית אגרות

כשקיים הסדר ספציפי למסירת מידע, הכרוך בתשלום אגרה ייעודית, יחולו ההסדרים בחוק הספציפי ולא בחוק חופש המידע. לדוגמה, כאשר מתבקש מידע רפואי שמסירתו מוסדרת מכוח חוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996, ייגבה המחיר הקבוע מכוח אותו החוק.[11]

אם הרשות דורשת סכומים שאינם תואמים את הוראות חוק חופש המידע, עליה לציין את מקור הסמכות החוקית שעל-פיה נגבה סכום זה.[12]

7.9 ערעור לבית-משפט השלום

על החלטת הממונה בנוגע לחישוב וגביית אגרות חופש המידע ניתן לערער בפני בית-המשפט השלום. על הערעור (עש"א – ערעור שונות אזרחי) להיות מוגש בתוך 30 יום. מקום השיפוט ייקבע על-פי מיקום משרדו של הממונה, ויידון בפני בית-משפט השלום שהמשרד מצוי בתחום שיפוטו (תקנה 8 לתקנות האגרות).

7.10 תקציר הפרק למשתמש

  1. אגרת בקשה והתחייבות לתשלום סכום ראשוני הן תנאי לתחילת טיפול בבקשה.
  2. קיימת רשימה של פטורים מתשלום אגרת בקשה – כדאי לבחון אם אתם כלולים בה לפני תשלום האגרה.
  3. אגרת טיפול תחושב עבור כל שעת עבודה כשעה אחת (גם אם השתתפו בה כמה עובדים), החל משעת הטיפול הרביעית או השמינית, במקרה שהמבקש זכאי לפטור.
  4. על הרשות לתעד בזמן אמת את השקעת הזמן לטיפול בבקשה.
  5. על הפקת מידע לצורך מסירתו למבקש נגבית אגרת הפקה. אגרת הפקה לא תיגבה אם סכומה פחות מ-10 ש"ח.
  6. אם הרשות לא עמדה בזמנים הקבועים בחוק, אסור לממונה לגבות אגרה ממבקש המידע.
  7. במקרה שהממונה רואה בזמן אמת כי היקף הטיפול או הפקת המידע עתידים לעלות יותר מסכום ההתחייבות הראשונית, עליו להודיע על כך למבקש ולקבל את הסכמתו. עד מתן מענה מהמבקש, מרוץ הזמנים נעצר.
  8. בסיום הטיפול בבקשה על הממונה להעביר למבקש את דרישת התשלום המבוססת על הרישום שנעשה בפועל ולציין את המקור החוקי לגביית האגרה.
  9. ניתן לערער על החלטה של הממונה בתוך 30 יום בפני בית-משפט השלום.

[1] עת"מ 13948-07-19 (ירושלים) אלעד נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח' (19/11/2019), שבו העתירה נמחקה משום שלא הופנתה לממונה ושלא שולמה אגרת בקשה.

[2] ע"א (ירושלים) 6536/05 שגיא אגמון עו"ד נ' משרד החינוך, בית-המשפט המחוזי בירושלים (16/8/2006).

[3] עת"מ (ירושלים) 1916/09 יש-דין ואח' נ' המינהל האזרחי (18/4/2012).

[3א] עש"א (נתניה) 42100-05-21 עורכי דין לקידום מנהל תקין נ' הממונה על חופש המידע במועצה האזורית חבל מודיעין (13/1/2021).

[4] בש"א 3216/07 (שלום, עכו) אליאטר נ' החברה לפיתוח עכו העתיקה בע"מ (5/12/2007).

[5] ראו בעמדות היחידה הממשלתית לחופש המידע, כפי שפורסמו באתר היחידה.

[6] על חידוד המונח "מידע על אודות עצמו" ניתן לקרוא בעמדות היחידה הממשלתית לחופש המידע, כפי שפורסמו באתר היחידה.

[7] "מטרה שעניינה דת, תרבות, חינוך, עידוד התיישבות, מדע, בריאות, סעד או ספורט, וכן מטרה אחרת שאושרה על-ידי שר האוצר כמטרה ציבורית".

[8] "נוהל אגרות חופש המידע", היחידה הממשלתית לחופש המידע, מס' הנוהל 11.1, עדכון אחרון: מאי 2018, סעיף 20(ג).

[9] "נוהל אגרות חופש המידע", היחידה הממשלתית לחופש המידע, מס' הנוהל 11.1, עדכון אחרון: מאי 2018, סעיף 20(ג).

[10] בג"ץ 8875/07 משה הר שמש נ' איגוד ערים אזור באר-שבע (16/6/2008).

[11] עע"מ 1859/15 לאוניד קפלן נ' משרד הבריאות ואח' (9/8/2006).

[12] בג"ץ 8875/07 הר שמש נ' איגוד ערים אזור באר-שבע (16/3/2008).