8 – סייגים למסירת מידע: מבוא

 

הזכות לקבלת מידע מרשויות ציבוריות אינה זכות מוחלטת. יש זכויות, אינטרסים או ערכים אחרים שנדרש להגן עליהם. הפרקים הבאים (9–13) יעסקו בסייגים ובחריגים של החוק המצמצמים את הזכות למידע כשערך אחר גובר עליה.

8.1 רקע

הכלל לפי חוק חופש המידע קובע את מסירת המידע המבוקש על-ידי הרשות הציבורית. על כן, ככלל, על הרשות להשיב בחיוב לבקשה לקבלת מידע ולהעביר לידי המבקש את המידע שביקש. מטעם זה יש לפרש את הסייגים המעוגנים בחוק בצמצום ובאופן פרשני המתיישב ככל שניתן עם מסירת המידע או חלקו, וזאת כדי לא להרחיב את המקרים שבהם נפגעת הזכות של הציבור למידע.[1]

במקרים שהרשות סבורה כי מתקיים אחד הסייגים בחוק, עליה לבסס את קיומו של הסייג שבגללו לא יימסר המידע. כלומר, נטל ההוכחה עליה.[2]

במדריך זה אנו מבחינים בין סייגים להוראות החוק (סעיפים 8 ו-9) ובין חריגים לחוק (סעיפים 14 ו-20). הסייגים הם המקרים שבהם המחוקק קבע כי יש אינטרסים בעלי ערך חשוב או שווה ערך לזכות הציבור לדעת, ועל כן הרשות נדרשת לאזן בין הזכות למידע לערכים המתנגשים. החריגים הם המקרים שבהם המחוקק קבע כי יש רשויות או הסדרים ספציפיים המוחרגים מתחולת הוראות החוק באופן מלא או חלקי. החרגות אלו נעשו בין אם בשל אופי הגוף ובין אם בשל קיומו של הסדר ספציפי אחר החל על מסירת המידע.

בהמשך המדריך נפרט כל אחד מהסייגים והחריגים. פרק זה נועד לשרטט את המסגרת לשימוש בסייגים במסגרת החוק.

8.2 תהליך בחינת הבקשה בעת התקיימותו של סייג

תהליך בחינת הסייגים לחוק חופש המידע מתואר בצורה סכמתית בפסק דינו של השופט עמית בבית-המשפט העליון בעע"מ 3300/11 משרד הביטחון נ' גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע (5/9/2012). מצורף כאן שרטוט המבוסס על פסק הדין, עם תיקון קל:[3]

 

 נקודת המוצא של החוק, כעולה מסעיף 1 בו, היא כי על הרשות להשיב בחיוב על בקשות למידע ולמסור את המידע המבוקש לידי המבקש.

עם זאת, במקרים שבהם מתקיימים ערכים או אינטרסים אחרים המעוגנים בסייגים המנויים בחוק, על הרשות לשקול ולאזן בין הערכים השונים. אם היא סבורה שאחד מהם מתקיים, עליה לבסס את עמדתה ולהסביר כיצד מתקיים הסייג במקרה הקונקרטי.

לאחר שביססה את קיומו של סייג במקרה הקונקרטי ואת ההצדקה לשימוש בו, על הרשות לבחון לפני קבלת החלטה את הדברים הבאים:

  1. איזון אינטרסים (סבירות) – האם סביר לדחות את מסירת המידע לאור האינטרסים הציבוריים והפרטיים המתקיימים בבקשה (ראו הרחבה על סעיף 10 בפרק 15.1).
  2. מסירת מידע חלקי (מידתיות) – האם ניתן למסור את המידע באופן חלקי שיאפשר יישום מידתי של הגילוי, תוך שמירה על הערך המוגן (ראו הרחבה על סעיף 11 בפרק 15.2).

נוכח אופי הסייגים המנויים בסעיף 8 לחוק, המונעים לעתים מהרשות לשים ידה על המידע המבוקש, הרשות אינה נדרשת (לכאורה) לשקול מסירת מידע חלקי כאמור בסעיף 11 לחוק. עם זאת, אף שהוראות סעיף 11 לחוק אינן מתייחסות לנסיבות בסעיף 8, בית-המשפט קבע לפחות ביחס לנסיבה הראשונה – הקצאת משאבים בלתי סבירה – כי על הממונה לבחון מסירת מידע מצומצם מזה שהתבקש באופן העולה בקנה אחד עם הדרישה בסעיף 11 לחוק.[4]

כמו כן, במקרה שמדובר בקיומו של סייג לפי סעיף 8, בית-המשפט אינו יכול לדרוש לעיין במידע (סעיף 17(ב) לחוק) ואינו רשאי להיכנס לנעלי הרשות ולבחון את החלטתה, כפי שמתקיים במקרים שבהם הרשות דוחה את הבקשה מאחד הטעמים המנויים בסעיף 9 לחוק (סעיף 17(ד) לחוק). הרחבה לעניין סמכות בית-המשפט בעתירות חופש מידע, ראו בפרק 16.

8.3 פגיעה קונקרטית או התקיימות הנסיבות

בעת ניסיון לבחון קיומו של סייג, יש להבחין בין סייגים הקשורים לתוצאה מסוימת, כגון חשש לפגיעה בבטחון המדינה (סעיף 9(א)(1)), שיבוש התפקוד התקין של הרשות (סעיף 9(ב)(1)) או פגיעה בפעולות אכיפה וביקורת (סעיף 9(ב)(8)(א)). בסעיף מסוג זה על הרשות לבסס פגיעה כאמור כדי לבסס התקיימותו של הסייג.

לעומת זאת, יש סייגים המגינים על ערכים שאינם קשורים בתוצאה. למשל: מדיניות הנמצאת בשלבי עיצוב (סעיף 9(ב)(2)), מידע על אודות משא-ומתן (סעיף 9(ב)(3) או מידע בדבר דיונים פנימיים (סעיף 9(ב)(4)). בסייגים מסוג זה אין הרשות נדרשת לבסס פגיעה מיוחדת, אלא רק לבסס את התקיימות התנאים הקבועים בסייג.[5]

8.4 בין סעיף 9(א) ל-9(ב)

בהמלצות ועדת אוסטרובסקי וכן בנוסח הצעת החוק הפרטית לא היתה החלוקה המוכרת לנו כיום בין סעיף 9(א) לסעיף 9(ב) בחוק. הסייגים שהוצעו להסדר היו קבועים במדרג אחד, תחת פתיח משותף. ועדת אוסטרובסקי השתמשה במינוח "רשאית רשות ציבורית להחסות מידע"[6], ובנוסח הצעת חברי-הכנסת נכתב כי "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע".[7]

החלוקה המוכרת לנו כיום בין שני הסעיפים, מקורה בהצעת החוק הממשלתית. בדברי ההסבר הובהר כי "הסעיף המוצע מפרט את סוגי המידע שלגביהם מסויגת הזכות למידע. סעיף קטן (א) מפרט את סוגי המידע שעל הרשות הציבורית להימנע ממסירתם, וסעיף קטן (ב) מפרט את סוגי המידע שלגביהם רשאית הרשות שלא להיענות לבקשה למסירתם".[8] תיקון זה, כך נדמה, מתבסס על החקיקה הקנדית באותה עת, שהחקיקה הישראלית פעלה בהשראתה.[9] בעת הדיון בוועדת המשנה של ועדת חוקה, חוק ומשפט ציין יהושע שופמן, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, כי אין לראות בסעיף 9(א) ככזה הכובל את שיקול הדעת של הרשות.[10]

הפיצול בתוך סעיף 9 יצר שני מדרגים בין הסייגים. הרישא של סעיף קטן (א), המנוסח כאיסור למסור מידע, אל מול ההיסטוריה החקיקתית כמו גם אל מול נוסח סעיף 10, המחייב את הרשות לבצע איזון אינטרסים גם ביחס לסעיף 9(א), יצרו מחלוקת ביחס לפרשנות הנכונה של סעיף זה. נכון למועד זה יש תפיסות שונות בפסיקה ביחס להפעלת שיקול הדעת על-ידי הרשות ביחס לסעיף 9(א) לחוק. בקשה של היועץ המשפטי לממשלה כי בית-המשפט העליון יכריע בעניין זה – אגב הבקשה של ראש הממשלה לדיון נוסף בעניין דרוקר – נדחתה.[11]

ניתן לציין שלוש גישות שלהן תימוכין בפסיקה של בית-המשפט העליון (ביחס לגישה הראשונה והשנייה) ובטענות המובאות בפני בית-המשפט (ביחס לגישה השלישית):

  1. סעיף 9(א) בשילוב עם סעיף 10 מקנה שיקול דעת לרשות הציבורית.[12]
  2. סעיף 9(א) כובל את שיקול הדעת של הרשות הציבורית ואת האפשרות למסור מידע המצוי בידי בית-המשפט בלבד.[13] בעת הפעלת שיקול דעת כאמור, בית-המשפט יתערב באופן זהיר ומצומצם.[14]
  3. הסייגים המנויים בסעיף 9(א) הם סייגים מוחלטים שאף בית-המשפט אינו רשאי למסור מידע עליהם, וזאת נוכח הסיפא בסעיף 17(ד), הכובל את שיקול הדעת של בית-המשפט לאיסור בדין. לפי גישה זו, אם סעיף 9(א) אוסר על מסירת מידע, אף בית-המשפט כבול לאיסור זה.[15]

אנו תומכים בפרשנות המעניקה שיקול דעת לרשות מהטעמים שצוינו לעיל ובפסיקה. כמו כן, לו היו הנושאים המנויים בסעיף 9(א) חריגים לחוק חופש המידע, המקום לחוקק אותם היה צריך להיות בסעיף 14 לחוק ולא במסגרת הסייגים לחוק.

8.5 איזון אופקי או איזון אנכי

במשפט החוקתי, בעת התנגשות בין ערכים שונים, נהוג להבחין בין "איזון אופקי" ל"איזון אנכי".

באיזון האופקי אנו בוחנים ערכים או זכויות שהם בעלי מעמד נורמטיבי שווה. מי שעליו מוטל לאזן בין הערכים נדרש לבחון מהי הפגיעה בכל ערך ביחס למקום, לזמן ולהיקף, וזאת בניסיון למצוא מתווה שיאפשר קיום משותף של שתי הזכויות זו לצד זו ("באופן שיאפשר לקיים את ליבת שניהם").[16] לדוגמה, על-פי בית-המשפט העליון, התנגשות של הזכות למידע עם זכויות יסוד אחרות, כגון הזכות לפרטיות, לכבוד, לקניין ולשם הטוב, דורשת איזון אופקי ביניהן.[17] בעניין זה הרשות ובתי-המשפט נדרשים להתייחס למהות הפגיעה ולבחון אם מדובר בפגיעה בליבת הזכות החוקתית או בשוליה. לדוגמה, ביחס לחוק הגנת הפרטיות נקבע כי פגיעה בליבת הזכות תטה את הכף, בדרך כלל, נגד מסירת המידע, אולם פגיעה קלה בזכות זו תיסוג, על-פי רוב, מפני הזכות למידע.[18]

באיזון האנכי אנו בוחנים ערכים שלאחד מהם מעמד נורמטיבי עדיף. במקרה זה ניתן יהיה לפגוע בערך העדיף רק אם האיזון שנרקם נקבע באופן סביר ומידתי המצדיק ומאפשר את הפגיעה בערך שמעמדו גבוה יותר, ואם הסתברות הסיכון (ודאות קרובה) ועוצמת הפגיעה בערך החלש יותר גבוהים יותר. אלמלא כך, הערך בעל המעמד הגבוה יותר גובר.[19] לדוגמה, על-פי הפסיקה של בית-המשפט העליון, במקרים של התנגשות עם אינטרסים ציבוריים המוגנים בחוק, כגון בטחון המדינה, יחסי החוץ שלה, בטחון הציבור, תפקודה התקין של הרשות הציבורית ועוד, נדרש איזון אנכי בין הזכות לקבלת מידע לבין האינטרס הציבורי המעוגן באחד מן הסייגים.[20]

8.6 סעיף 9(ג) – דחיית בקשה בשל הצטברות המידע

סעיף 9(ג) לחוק קובע כי ביחס לסייגים המנויים בסעיף 9(א) ו-9(ב), דחיית הבקשה עשויה להיות בין אם משום שהמידע כשלעצמו מקיים את העילה ובין אם בשל הצטברותו למידע אחר. כלומר, החוק מאפשר לדחות בקשה למידע בהתחשב בסוג המידע הקיים והמפורסם.

סעיף זה, כאמור בדברי ההסבר להצעת החוק הממשלתית, נועד להגן על עילה הקבועה בסעיף 9 לחוק גם במקרה שהערך המוגן עלול להיפגע בשל הצטברות המידע.[21] לדוגמה, בית-המשפט המחוזי פסק כי מסירת מספר התיקים החסויים לאחר שנמסר מידע על התיקים הללו (כגון שם השופט, נושא הדיון וההכרעה) ומידע נוסף שכבר מפורסם לציבור עלולה להוביל לחשיפת הצדדים, ועל כן בית-המשפט פסק כי המידע לא יימסר.[22]

לנוכח העובדה שיש בסעיף זה הרחבה של הסייגים, ומכאן צמצום של הזכות למידע, יש לאמץ מבחן מחמיר במובן זה שהסתמכות על הרחבה זו תהא רק נוכח "סכנה ברורה לפגיעה קשה וחמורה שתיגרם כתוצאה מהצטברות המידע המבוקש למידע שכבר פורסם", כדברי פרופ' זאב סגל בספרו המקיף העוסק בחוק חופש המידע.[23]

8.7 תקציר הפרק למשתמש

  1. נטל ההוכחה להתקיימותו של סייג – על הרשות.
  2. יש לפרש את הסייגים בצמצום, כדי למזער את הפגיעה בזכות למידע.
  3. גם בעת התקיימות של הסייג, יש לבחון את סבירות ההחלטה דרך סעיף 10 (ביחס לסעיפים 8 ו-9 לחוק) ואת המידתיות שבה דרך סעיף 11 (ביחס לסעיף 9 לחוק).
  4. יש סייגים שלצורך ביסוסם יש להוכיח כי התוצאה המצויה בסייג עלולה להתרחש (כל סייג על-פי מבחנו הוא).
  5. בפסיקה ישנה מחלוקת, שטרם הוכרעה, אם הסייגים בסעיף 9(א) הם סייגים הנוטלים את שיקול הדעת מהרשות ומעבירים אותו לבית-המשפט.
  6. יש לבחון אם הסייג הנדון הוא ערך השווה לזכות הציבור לדעת, אז יבוצע בין הערכים המתנגשים איזון אופקי – או נמוך ממנו, שאז יבוצע ביניהם איזון אנכי.
  7. דחיית בקשה בהתבסס על סעיף 9 לחוק עשויה להיות בין אם משום שהמידע כשלעצמו מקיים את העילה ובין אם בשל הצטברותו למידע אחר.

[1] עע"מ 1786/12 אברהים ג'ולאני נ' המשרד לבטחון פנים (20/11/2013).

[2] רע"א ד.נ.ד 291/99 אספקת אבן ירושלים ואח' נ' מנהל מס ערך מוסף (14/4/2004).

[3] בפסק הדין לא נעשתה אבחנה לעניין סעיף 11, שאינו רלבנטי לשימוש לעניין הסייגים המנויים בסעיף 8 לחוק.

[4] עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' מנגל (15/11/2012).

[5] עע"מ 1245/12 התנועה לחופש המידע נ' משרד החינוך (23/8/2012).

[6] סעיף 9 להצעת ועדת אוסטרובסקי-כהן, דו"ח הוועדה לעניין חופש המידע, יולי 1995, עמ' 68.

[7] סעיף 9 להצעת החוק הפרטית, ה"ח התשנ"ו-1996 608, עמ' 613.

[8] ה"ח התשנ"ז-1997 397, עמ' 403.

[9] פרופ' זאב סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), עמ' 172.

[10] פרוטוקול ישיבה מס' 6 של ועדת המשנה לדיון בהצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז-1997, של ועדת חוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-14, עמ' 4 (25/11/1997).

[11] דנ"מ 6602/17 ראש הממשלה נ' משרד ראש הממשלה ואח' (2/8/2020).

[12] להלן שלוש דוגמאות שאינן ממצות את כלל הפסיקה בנושא: עע"מ 615/15 אורון נ' ראש אגף הפיקוח על ייצוא בטחוני (11/4/2016). "עם זאת, מובן כי אין מדובר בכלל גורף, באשר ייתכן כי עוצמתו של האינטרס הציבורי בגילוי המידע יהיה עוצמתי במידה העולה על החשש לפגיעה באחד האינטרסים המנויים בסעיף 9(א). כך במיוחד מקרה שניתן להפיג או 'לעמעם' את הפגיעה הצפויה להיגרם באחד מהאינטרסים המוגנים בסעיף 9(א)"; בעע"מ 3908/11 הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון "דה-מרקר" עיתון "הארץ" בע"מ (22/9/2014). "סייגים אלה מבטאים נקודות איזון שונות בין הזכות למידע לזכויות ואינטרסים אחרים ומותירים בידי הרשות הציבורית שיקול דעת רחב"; עע"מ 3300/11 משרד הביטחון נ' גישה – מרכז לשמירה על הזכות לנוע (5/9/2012). "מכאן, כי למרות הלשון הקטגורית בה נוקט המחוקק בסעיף 9(א) לחוק, ממנו עולה כי הרשות מנועה מלמסור מידע ('לא תמסור מידע'), עולה מסעיפים 10 ו-11 לחוק – וכפי שנראה להלן גם מסעיף 17(ד) לחוק – כי ניתן למסור גם מידע הנופל לגדרו של סעיף זה."

[13] להלן שלוש דוגמאות שאינן ממצות את כלל הפסיקה בנושא: עע"מ 5958/18 רז בורר ואח' נ' משרד החוץ (24/7/2019); "לפי מצוות הסעיף, רשות ציבורית מנועה ממסירת מידע שגילויו מקים חשש לפגיעה ביחסי החוץ של המדינה. אין מדובר בסמכות המסורה לשיקול דעתה של הרשות, כי אם באיסור מפורש"; עע"מ 7678/16 דרוקר ואח' נ' משרד ראש הממשלה ואח' (7/8/2017). "אין מדובר אפוא בביקורת שיפוטית על שיקול דעת הרשות, שכן זו נהגה כאמור כדין, אלא במעין סמכות ראשונית של בית-המשפט עצמו לאזן בין האינטרסים המוגנים בסעיף 9(א) לחוק לבין האינטרס הציבורי בגילוי המידע"; עע"מ 2820/13 רוזנברג נ' רשות האכיפה והגבייה (11/6/2014). "כשלעצמי, אני נוטה לעמדה הראשונה, הרואה בהוראת סעיף 9(א) משום איסור, שאינו מותיר מקום לשיקול דעת מצד הרשות. לשון הסעיף היא מפורשת, והוראתה מתחדדת אל מול לשונו של סעיף 9(ב). בנוסף, סעיף 9(א) בא להגן על מספר מצומצם של אינטרסים חשובים במיוחד: בטחון המדינה ויחסי החוץ שלה. בטחונו או שלומו של אדם. הגנה על פרטיות. וקיומו של איסור בדין לגלות מידע. לטעמי, החשש מפני פגיעה באינטרסים אלו תומך בפרשנות שלפיה הסמכות לסטות מהוראות הסעיף מוקנית לבית-המשפט בלבד (לפי סעיף 17(ד) לחוק, כאמור)."

[14] עע"מ 5958/18 רז בורר ואח' נ' משרד החוץ (24/7/2019); עע"מ 10014/16 יש-דין נ' המינהל האזרחי איו"ש (16/5/2019).

[15] טענה כאמור נטענה על-ידי באי-כוחו של ראש הממשלה בבקשה לדיון נוסף, אולם בסופו של יום החליט בית-המשפט לדחות את הבקשה לדיון נוסף. דנ"מ 6602/17 ראש הממשלה נ' משרד ראש הממשלה ואח' (2/8/2020). כמו כן, המדינה השמיעה עמדה זו לאחרונה בכמה הליכים. בעת"מ 3968-03-18 (מרכז) שנקלר נ' מדינת ישראל ואח' (15/12/2020), בית-המשפט דחה טענה זו של המדינה (פסקה 39).

[16] עע"מ 3908/11 הנהלת בתי-המשפט נ' עיתון "דה-מרקר" (22/9/2014); בג"ץ 10271/02 פריד ואח' נ' משטרת ישראל ואח' (30/7/2006).

[17] עע"מ 6013/04 משרד התחבורה נ' חברת החדשות (2/1/2006).

[18] עת"מ (ירושלים) 32848-02-19 הצלחה – התנועה הצרכנית לקידום חברה הוגנת נ' רשות האוכלוסין ואח' (18/11/2020); ראו גם עע"מ 7678/16 דרוקר ואחר' נ' משרד ראש הממשלה ואח' (7/8/2017).

[19] בג"ץ 10271/02 פריד ואח' נ' משטרת ישראל ואח' (30/7/2006).

[20] עע"מ 6013/04 משרד התחבורה נ' חברת החדשות (2/1/2006).

[21] ה"ח התשנ"ז-1997 397, עמ' 405.

[22] עת"מ (ירושלים) 16697-09-19 זומר נ' הממונה בהנהלת בתי-המשפט ואח' (10/8/2020).

[23] פרופ' זאב סגל, הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), עמ' 219.