18 – היחס בין חופש המידע להליכים משפטיים אחרים

פרק זה מבקש לבחון מה היחס בין בקשות המוגשות מכח חוק חופש המידע, לבין הסדרים אחרים המאפשרים קבלת מידע אגב הליך משפטי. בין השאלות המתעוררות בעניין זה, יש לבחון האם מדובר בהסדרים מקבילים או חלופיים וכיצד יש להתייחס לשונות ולדמיון בין ההליכים השונים, לצורך קבלת החלטה באיזה הליך לנקוט, ככל שיש ברירה בידי מבקש המידע.

18.1 הליכי חופש מידע אל מול הליכי גילוי בתובענה אזרחית

במהלך השנים ניתנו פסיקות סותרות על ידי בתי המשפט בעניין היחס שבין הסדרי הגילוי והעיון בהליך משפטי אזרחי, לבין בקשות למידע מכח חוק חופש המידע.¹ עם זאת, בשנת 2016 נתקבלה החלטה בבית המשפט העליון בעניין תנובה, אשר קבעה בצורה מפורשת כי מדובר בשני מסלולים מקבילים, והליך אחד אינו מוציא את האפשרות לבקש מידע בהליך המקביל.²

בעניין תנובה נקבע כי העובדה שמידע מסוים לא נמסר אגב בקשת מידע, אינה מונעת קבלתו במסגרת הליכי גילוי בתובענה אזרחית. עמדה זו חזרה בפסקי דין נוספים של בית המשפט העליון.³ כמו כן אי מסירת מידע בהליך אזרחי (כגון תובענה ייצוגית), אינו מונע הליכה במסלול של חוק חופש המידע.⁴ הלכה זו הורחבה על ידי בית המשפט המחוזי גם להליכים מינהליים – כך שדחיית בקשה למידע במסגרת הליך מינהלי שאינו עתירת חופש מידע (כמו לדוגמה ערר בבית הדין לתחרות), אינה מונעת ניהול הליך מינהלי במסגרת חוק חופש המידע.⁵

הטעם לכך, הן המטרות השונות בבסיס כל הסדר חוקי. חוק חופש המידע, כפי שנכתב גם במבוא לספר זה, נועד לאפשר לכל אזרח ותושב לקבל מידע המצוי בידי הרשות ללא חובה לנמק את האינטרס שלו במידע המבוקש. המידע יועבר לידי המבקש, אלא אם הרשות הוכיחה התקיימותם של הסייגים המנויים בחוק, והאיזונים שנקבעו בו בסעיפים 10 ו-11 לחוק חופש המידע. הסדר העיון בהליך אזרחי, המעוגן כיום בהוראות סעיף 59 לתקנות סדר הדין האזרחי, תשע"ט-2018,⁶ מטרתו לאפשר לבעל הדין בהליך מסוים, לקבל מידע הרלבנטי להליך מבעל הדין הנגדי, וזאת על מנת להגיע באופן מיטבי לבירור האמת במחלוקת שבין הצדדים.

ייתכנו מצבים בהם ניתן יהיה לקבל מידע מכח חוק חופש המידע, ולא מכח הליכי הגילוי בהליך אזרחי, ולהפך.⁷ לדוגמה, ככל שהמידע אינו רלבנטי להליך האזרחי, לא יימסר במסגרת הליך זה מידע, גם אם מדובר במידע שאין כל מניעה מלמסור אותו במסגרת חוק חופש המידע. לעומת זאת, מידע המצוי תחת אחד הסייגים של החוק, כגון מסמכים פנימיים, חוות דעת ומידע נוסף המוחרג בהוראות סעיפים 9 או 14 לחוק חופש המידע, יכול שיימסר אגב הליך אזרחי מהטעם שהמידע רלוונטי לגילוי האמת במחלוקת בין הצדדים.

כאשר בעל דין מצוי בהליך אזרחי, וקיים מידע שהוא מעוניין בו לצורך ניהול ההליך, והמידע הוא "מידע" כהגדרתו בחוק חופש המידע, פתוחים לבעל הדין שני מסלולים – הראשון, לבקש צו לגילוי מסמכים במסגרת התובענה האזרחית, והשני הגשת בקשת מידע לרשות הציבורית הרלוונטית לקבלת המסמך. בהיותם מסלולים מקבילים, רשאי בעל הדין לפעול במקביל בשני המסלולים. עם זאת, ככל שיש לו עניין לצמצם את ההליכים המשפטיים, ולחסוך בהוצאות משפטיות מיותרות, עדיף להגיש את הבקשה למידע במסגרת הצו לגילוי מסמכים, בהתקיים הנסיבות הבאות:

1. רלבנטיות המסמך לתובענה האזרחית – ככל שהמסמך קרוב לליבת המחלוקת בתובענה האזרחית, ונדרש לצורך בירור האמת, בתי המשפט יטו להורות על גילוי המסמך, גם בהתקיים אינטרס נוגד;

2. המידע מצוי תחת אחד הסייגים בחוק חופש המידע – הבחינה לגילוי מסמכים מכח תקנות סדר הדין האזרחי, אינן מתבצעות על פי מבחניו וסייגיו של חוק חופש המידע, מכאן כי במקום בו המידע מצוי תחת אחד הסייגים, נדמה שהליך לגילוי מסמכים עדיף. יש לתת את הדעת כי חלק מהאינטרסים המוגנים על ידי הסייגים המנויים בסעיפים 8 ו-9 לחוק (הקצאת משאבים, בטחון, פרטיות, מידע פנימי וכו') נשקלים גם בביצוע האיזון בעת הכרעה לעניין מתן צו לגילוי מסמכים. עם זאת, ככל שהרלוונטיות של המסמך המבוקש יהיה בעל משמעות גדולה יותר לגילוי האמת בהליך הקונקרטי, הכף תטה לטובת גילוי המידע על אף האינטרס הנוגד וזאת באופן מובהק יותר מאשר בהליכי חופש מידע.

יצוין כי במקרה שנדון בעניין תנובה, נטען כי אין למסור מידע במסגרת הליכי גילוי מסמכים בהליך האזרחי במקום בו ישנו ערעור תלוי ועומד על החלטה למסור מידע זה במסגרת חוק חופש המידע, מכיוון שהחלטה כאמור תאיין את הליך הערעור. טענה זו לא התקבלה על ידי בית המשפט בהינתן קביעתו כי מדובר בשני מסלולים מקבילים.

18.2 הליכי חופש מידע אל מול זכות העיון בהליך פלילי

גם בעניין היחס בין הזכות לעיון במסגרת ההליך המשפטי הפלילי, לבין בקשה למידע מכח חוק חופש המידע שררה אי בהירות שחלקה מקורה גם בפסיקה של ביהמ"ש העליון.⁸ בטרם נפרט את ההלכה שנקבעה בעניין זה, נרחיב על הוראות החוק בעניין זה.

18.2.1 זכות העיון מכח ההליך הפלילי

לנאשם קמה הזכות לעיין בחומר החקירה וברשימה של כל החומר שנאסף על ידי הרשות החוקרת,⁹ עם הגשת כתב אישום. הזכות מוקנית רק לנאשם עצמו או לבא כוחו (סעיף 74 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982), ולא לכל אדם מהציבור. בנוסף, על פי סדר הדין הפלילי, רשאי בית המשפט, לבקשת אחד הצדדים או ביוזמת בית המשפט, להוציא צו להמצאת מסמכים על ידי אחד העדים או על ידי גורם רלוונטי אחר גם אם אינו חלק מ"חומר החקירה" שנאסף על ידי הרשות החוקרת (סעיף 108 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982). הרציונלים העומדים בבסיס ההסדר הפלילי לעיון, נועדו להבטיח את "זכותו של הנאשם למשפט הוגן; זכותו של הנאשם לערוך הגנתו ולהיערך כראוי למשפט; הערך של גילוי האמת; וצמצום פערי הכוחות בין התביעה להגנה".¹⁰

נזכיר כי הוראות חוק חופש המידע אינן חלות על רשויות ציבוריות שיש להן סמכויות חקירה, לגבי המידע שנאסף או נוצר לצרכי חקירה, או לגבי מידע מודיעיני (סעיף 14(א)(8) לחוק חופש המידע). כמו כן החוק אינו חל על מערכי החקירות והמודיעין של משטרת ישראל (סעיף 14(א)(9) לחוק חופש המידע) ועל היחידה המיוחדת ללוחמה בטרור היחידה למשא-ומתן ומערך החבלה (כפי שנקבע בצו מכח סעיף זה). ראו פרק 13 למדריך זה.

לשם השלמת התמונה נעיר כי נוסף על זכות העיון מכח החוק, נקבעה הנחיית פרקליט המדינה (מס' 14.8) המנחה את שיקול הדעת של רשויות החקירה בבחינת בקשות לקבלת חומר חקירה שאינו במסגרת ההליך הפלילי.¹¹ הצורך בהנחייה זו מקורו כפול:

1. בקשות מגורמים שאינם הנאשם (כגון קורבנות העבירה ועיתונאים), ולעתים בקשות של החשוד גם ללא הגשת כתב אישום או בטרם הגשתו (כגון לצורך הגשת ערר על עילת סגירת התיק או לצורך שימוע בטרם הגשת כתב אישום);

2. החובה הכללית לשקיפות החלה גם על רשויות ונושאים המוחרגים מתחולת חוק חופש המידע, כפי שנקבע בפסק הדין בעניין פריד.¹²

מפריסת התמונה הנורמטיבית, נדמה כי כלל אין חפיפה בין המסלולים השונים, וכי לחוק חופש המידע אין נגיעה לזכות העיון של נאשם. עם זאת, חפיפה כאמור בכל זאת קיימת.

18.2.2 בקשות למידע של נאשם

בית המשפט לעניינים מינהליים נדרש לנושא זכות העיון של נאשם במסגרת חוק חופש המידע, פעמים רבות. במרבית המקרים, הבקשות נגעו לרצונו של הנאשם לבסס טענה של "הגנה מן הצדק", ובמיוחד לבסס טענה לאכיפה בררנית, כטענה מקדמית שנועדה לבטל או לשנות את כתב האישום, כאמור בסעיף 149(10) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982.¹³ הניסיון הוא להוכיח כי הרשות ממעטת להגיש כתבי אישום דוגמת כתב האישום שהוגש כנגד הנאשם.

לאחר אי-בהירות מסוימת בפסיקה,¹⁴ נקבע בפסק הדין של בית-המשפט העליון בעניין וייס (2015) כי בקשות לקבלת חומר חקירה של נאשם צריכות להיות נידונות אגב ההליך הפלילי, במסגרת סעיפים 74, 108, ו-149(10) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, ולא לפי הוראות חוק חופש המידע.¹⁵

בית המשפט העליון בעניין נוה הצביע על שלושה הבדלים בין בקשה לעיון מכח חוק סדר הדין הפלילי לבין בקשה מכח חוק חופש המידע:¹⁶

1. המסגרת הנורמטיבית שונה – המסגרת המינהלית אל מול הפלילית;

2. התכליות בבסיס הזכות לעיון שונה;

3. התנאים, החריגים והאיזונים – שונים אלו מאלו.

בית-המשפט העליון פסק כי אין בקביעתו על המסלולים המקבילים, כדי למנוע מנאשם, כמו כל אחד אחר, לפנות במסלול של חופש המידע. אולם, ככל שהוא בוחר לעשות כן, לא יהיו לו זכויות יתר בפנייה לפי חוק זה, היות שזכויותיו כנאשם צריכות להיות ממוצות במסגרת ההליך הפלילי.¹⁷

כלומר, מלכתחילה סבור בית המשפט כי ראוי שנאשם בהליך פלילי יבקש באמצעות סעיף 108 לחוק סדר הדין הפלילי, מסמכים הנדרשים לו לצורך ביסוס הגנתו מכח סעיף 149(10) לחוק סדר הדין הפלילי. בחירה בדרך של מבקש על פי חוק חופש המידע, לא תעניק לו העדפה שאינה במסגרת הוראות החוק (כגון זירוז ההליך המשפטי-מנהלי או הקצאת משאבים רבה יותר לצורך איתור המידע).

לימים, היה מי שפירש את הלכת וייס ככזו המאפשרת לבית המשפט בהליך פלילי "לשאוב" את כללי המשפט המינהלי לתוך המשפט הפלילי, ולבחון הענות לבקשות לבסס אכיפה בררנית במסגרת ההליך הפלילי, מבלי לדרוש מהנאשם לבסס את הטענה בטרם יורה בית המשפט על העברת מסמכים לנאשם במסגרת סעיף 108 לחוק סדר הדין הפלילי.¹⁸ עמדה זו נדחתה על ידי ביהמ"ש בעניין נוה.

בשונה מהליכים אזרחיים, בהם ההליכים מקבילים, בית המשפט מבקש לשמר את זכויותיו של נאשם לקבלת מידע במסגרת ההליך הפלילי בלבד. אמנם אין באמור כדי למנוע מנאשם בהליך פלילי לפנות גם לפי חוק חופש המידע, אולם מבחינת הפרשנות המשפטית, לא תנתן לו העדפה בשל כך.

תפיסה זו של בידול ההליך הפלילי ויצירת מקום הכרעה אחד ביחס לקבלת מידע בהתקיים הליך פלילי, ניתן בפסק דין בעניין משרד הבריאות אשר דן בבקשת מטופלים ומשפחות מטופלים, לקבל מידע על טיפול כושל שניתן להם ואשר במקביל התנהלו בו הליכים פליליים (חקירת משטרה) ואזרחיים. בית המשפט מביע עמדתו, גם אם אינה מכריע, כי ראוי שבקשות לעיון במידע אגב ניהול הליך פלילי, יידונו בפני בית המשפט בו מתנהל ההליך הפלילי גם אם הבקשה לקבלת מידע אינה של הנאשם אלא של גורם אחר המעוניין בקבלת המידע בהתבסס על הנחיית פרקליט המדינה. במקרה שנדון, טרם התקיים הליך משפטי פלילי, ומסיבה זו, ונימוקים נוספים, סרבה ערכאת הערעור לפסול את פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים מחוסר סמכות עניינית.¹⁹

18.2.3 בחירת המסלול המתאים

מכאן כי ניתן לאבחן את החלוקה בבחירת ההליך באופן הבא – נאשם שיש לו בסיס לטעון לאכיפה בררנית, כגון מיעוט הרשעות בעבירה בה הוא הואשם או מדיניות של הרשות החוקרת שלא להגיש כתבי אישום במעשים דומים, נדרש למצות את הבקשה למידע במסגרת ההליך הפלילי. נאשם המבקש לקבל מידע כדי לבחון האם יש מקום להעלות טענה של אכיפה בררנית, יכול לחפש סעד באמצעות הליך חופש המידע, אולם עובדה זו לא תיתן לו יתרון כגון עצירת ההליך הפלילי עד למתן מענה או קבלת הכרעה ביחס להליך חופש המידע.²⁰