4 – פרסום מידע יזום

חוק חופש המידע כולל שני מסלולים מרכזיים לקבלת מידע מהרשות:

1. מסירת מידע באופן יזום – מידע שלגביו נדרשת הרשות הציבורית לפרסמו ולמסור אותו לציבור באופן יזום;
2. בקשת מידע – מידע הנמסר לבקשת הציבור, ובצורך של הרשות להשיב לבקשות מידע המוגשות לה.

בפרק זה נעסוק בהסדרים הנוגעים להנגשת מידע באופן יזום (להלן גם: "מידע יזום" או "פרסום יזום"). ויודגש, חוק חופש המידע אינו ההסדר החוקי או הנורמטיבי היחיד המחייב הנגשת מידע באופן יזום או העמדתו לעיון גורמים שונים. כך לדוגמה: סעיפים 33א(ג), 33ב ו-33ג לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 עוסקים בפרסום דו"ח הממונה על השכר לאחר הגשתו לכנסת; סעיף 248ב(2) לפקודת העיריות מחייב פרסום פרוטוקולים בדלתיים פתוחות תוך יומיים מאישור הפרוטוקול; סעיף 2ג לחוק חובת המכרזים, תשנ"ב-1992 קובע הוראות פרסום ביחס להתאמות ושילוב של עסקים זעירים, קטנים ובינוניים בהתקשרויות של רשויות, ועוד.

יחודיותו של חוק חופש המידע בהקשר זה היא בעצם העובדה שהחוק קובע את אמת המידה המינימלית ומעגן את הציפייה בדבר פרסום פריטי מידע שצריכים להיות נגישים לציבור ביוזמתה ובאחריות של הרשות הציבורית. החובות מכוח החוק כוללים ארבעה סוגים של פרסומים, עליהם נרחיב בפרק זה:

1. דו"ח שנתי של הרשות – אחת לשנה
2. דיווח הממונה על העמדת מידע לציבור – אחת לשנה
3. הנחיות מינהליות כתובות וחוקי עזר
4. מידע סביבתי

על הוראות אלו מתווספת גם החלטת ממשלה מספר 1933 שקבעה כי על משרדי הממשלה להנגיש מאגרי מידע ממשלתיים כברירת מחדל (בכפוף לסייגים), שגם אותה נסקור בפרק זה.

בחלוף הזמן מאז נחקק חוק חופש המידע (מעל ל-25 שנה), ובהינתן שכלול האמצעים הטכנולוגיים, והציפייה הגוברת לשקיפות, אנו סבורים כי ראוי לשקול מחדש את ההסדרים הנוגעים למידע יזום, ולעדכנם. לפיכך נשלב בפרק זה גם את המלצותינו בנוגע לתיקוני החקיקה שהיינו ממליצים לקדם וליישם.

כחלק מניסיון לייצר חוק התואם את היכולות הקיימות והציפייה הגוברת לשקיפות, אנו סבורים שיש להציע מסלול נוסף להסדר הקיים בחוק, כך שניתן יהיה להגיש בקשה לפרסום מידע באופן קבוע ומתמשך, על ידי הרשות. מסלול מוצע זה נועד לתת מענה לדרישה הקיימת להצגת נתונים באופן קבוע על ידי הרשות. כך לדוגמה, הסדרי הכופר הנערכים ברשות המיסים, נתוני המיצ"ב, נתוני פשיעה, וכד'. בקשות מסוג זה אינן באות לבחון מידע שנאסף בעבר, אלא מצביעות בפני הרשות על חשיבות שבהנגשת מידע מתעדכן ומצטבר באופן קבוע לציבור.

כיום, על אף ששינם מקרים בהם הרשות מפרסמת באופן קבוע מידע ומאגרי מידע המתעדכנים באופן קבוע (לדוגמה באתר דאטה גוב), אין מסלול מוסדר לבקשות לפרסום מידע קבוע מתמשך בתבנית מסוימת, וככל שקיימות בקשות כאלו, הן מועברות לגורמים שונים ברשות הציבורית. אנו מציעים כי תהא הסדרה של בקשות כאמור, תוך התייחסות למאפייניה הייחודיים של הבקשה הן לעניין שיקולי הרשות, נימוקיה להחלטתה, לוחות זמנים והקצאת המשאבים המותאמים לבקשות מסוג זה.

4.1 – דו"ח שנתי

סעיף 5 לחוק קובע כי –

1. רשות ציבורית תפרסם דין וחשבון שנתי שיכלול מידע על אודות פעילותה ותחומי אחריותה והסבר על תפקידיה וסמכויותיה; הדין וחשבון יכלול גם דיווח של הממונה על הפעלת חוק זה ברשות הציבורית, ואולם רשאי הוא לפרסם דיווח זה בנפרד.
2. שר המשפטים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי לקבוע, לגבי רשות ציבורית מסוימת, כאמור בפסקאות (1) ו-(6) עד (10) להגדרה "רשות ציבורית", או לסוגים של רשויות ציבוריות, תקופה אחרת לפרסום של הדין וחשבון.
3. הוראות בדבר מתכונת הדין וחשבון ודרך פרסומו, ייקבעו בתקנות.

תקנות חופש המידע, תשנ"ט-1999, קובעות את מועד פרסום הדו"ח השנתי (להלן – הדו"ח) כך שלא יפורסם יאוחר מה-1 ביולי בכל שנה (תקנה 5). כמו כן נקבעו בתקנות הנושאים שהדו"ח צריך לכלול (תקנה 6).

נוסף על הוראות התקנות, היחידה הממשלתית לחופש המידע קבעה את "נוהל כתיבת דין וחשבון שנתי במשרדי ממשלה ויחידות סמך" (נוהל מס' 5), אשר פורסם בשנת 2013. על אף שהנוהל של היחידה חל רק על משרדי הממשלה ויחידות הסמך, אנו סבורים שיש בו פירוט ודרישות נוספות הגיוניות, המייצרות אחידות בפרסום דוחות שנתיים וראוי להחיל הוראות אלו על רשויות נוספות – כפי שנעשה במקרים אחרים על ידי הרשויות עצמן ובהערות של בית המשפט ביחס להנחיות היחידה.¹ לפיכך במקום בו הוסיף הנוהל על האמור בתקנות, הדברים מובאים כאן במפורש (בפרק זה – הנוהל).

4.1.1 תוכנו של הדו"ח השנתי

להלן רשימת הנושאים שתקנות חופש המידע קבעו כי יש לכלול בדו"ח השנתי –

1. פירוט מבנה הרשות, אגפיה, יחידותיה ויחידות הסמך שלה. על פי סעיף 4.1 בנוהל, יש לצרף גם תרשים ארגוני אשר יקל על המעיין בדו"ח להבין את מבנה הרשות;
2. שמות בעלי תפקידים בכירים, העומדים בראש אגפים, יחידות ויחידות סמך הרשות;
3. תיאור תחומי האחריות של הרשות הציבורית;
4. מענה של הרשות הציבורית ודרכי ההתקשרות עמה, לרבות מעניהם ודרכי ההתקשרות של –

1. הממונה על העמדת מידע לציבור;
2. בעלי תפקידים שתפקידם טיפול בפניות הציבור;
3. יחידות ברשות הציבורית, הנותנות שירות לאזרח, ובכלל זה פרישתם הגאוגרפית של כל הסניפים.

על פי הנוהל (סעיף 4.4), דרכי ההתקשרות צריכות לכלול את הכתובת, הדוא"ל, הפקס והטלפון של אותו גורם. אנו נוסיף כי כיום, במקום בו ניתן שירות גם בווטסאפ, טלגרם או בכל אמצעי אחר, יש לפרט זאת בדו"ח השנתי.

5. סקירת עיקרי פעילות הרשות הציבורית בשנה החולפת. על פי סעיף 4.5 בנוהל היחידה, יש להתייחס גם לתוכנית העבודה של הרשות, כפי שאושרה. כלומר, יש לפרסם מה הרשות הציבורית מימשה בהתאם לתוכנית העבודה, ומה לא מומש ;
6. סקירת עיקרי הפעולות המתוכננות לשנה הנוכחית. גם כאן מתייחס הנוהל לפרסם את תוכנית העבודה שנקבעה לשנת פרסום הדו"ח (סעיף 4.6 לנוהל);
7. תקציב הרשות הציבורית לשנה החולפת. על פי הנוהל, נדרשת רמת פירוט נאותה בהתאם לסעיפים בתקציב המאושר (סעיף 4.7 לנוהל);
8. פירוט הוצאותיה של הרשות הציבורית בשנה החולפת לפי סעיפי התקציב. גם כאן דורש הנוהל פירוט מספק בהתאם לסעיפי התקציב שאושרו (סעיף 4.8 לנוהל);
9. תקציב הרשות הציבורית לשנה הנוכחית, ברמת פירוט נאותה בהתאם לסעיפים בתקציב המאושר (סעיף 4.9 לנוהל);
10. רשימת חוברות ועלוני מידע לציבור שהרשות הציבורית פרסמה בשנה החולפת;
11. המקומות והמועדים שבהם ניתן לעיין בהנחיות המינהליות הכתובות שלפיהן פועלת הרשות הציבורית כאמור בסעיף 6 לחוק;
12. תיאור ומטרות של מאגרי המידע של הרשות הציבורית, הרשומים לפי חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981;
13. קרנות ומלגות שבמימון הרשות הציבורית. הנוהל של היחידה מוסיף בסעיף 4.13 כי יש לפרסם גם את הקריטריונים ואופן הפנייה לקבלת מימון מהקרנות והמלגות הללו;
14. תמיכות שהעניקה הרשות הציבורית למוסדות ציבור בשנה החולפת, לרבות פירוט שמותיהם של המוסדות והיקף התמיכה שניתן לכל אחד מהם;
15. ברשות ציבורית שהיא משרד ממשלה –

1. רשימת החוקים שהשר העומד בראש המשרד ממונה על ביצועם;
2. פירוט הרשויות הציבוריות והתאגידים שהמשרד אחראי על תחומי פעילותם.

16. ברשויות מקומיות – המקומות והמועדים שבהם ניתן לעיין בחוקי העזר שלה;
17. דיווח הממונה על יישום חוק חופש המידע – ככל שדיווח כאמור לא פורסם בנפרד על ידי הממונה

היחידה הוסיפה עוד מספר הוראות כלליות ביחס לאופן עריכת הדו"ח השנתי:

1. על הדו"ח להיות מנוסח בשפה פשוטה וברורה, ובעיצוב נוח לקריאה;
2. הנושאים יופיעו בדו"ח בסדר המופיע בתקנות על מנת להקל על המעיין בדו"ח בהתמצאות ובהבנה פשוטה, האם הרשות הציבורית עמדה בחובתה לפרסם את כל הנושאים הנדרשים בדו"ח השנתי;
3. יש לכלול בדו"ח תוכן עניינים להתמצאות;
4. רצוי להשתמש באמצעים גרפיים מתאימים, על מנת להציג את המידע בצורה ברורה למעיין.

רצוי כי יחידות סמך יכינו דו"ח חופש מידע עצמאי, אולם ככל שהן לא פרסמו דו"ח כאמור, על פי נוהל היחידה, על המשרד האמון על יחידות אלו לפרט את כל המידע הנדרש בדו"ח השנתי גם לגביהן.

4.1.2 דרך פרסום הדו"ח השנתי

דרך פרסום הדו"ח השנתי קבועה אף היא בתקנות. ככלל, הדו"ח צריך להיות נגיש למשך שנה אחת לכל הפחות אולם ביחס לפרסום באתר האינטרנט, ניתן לעדכן את הדו"ח מזמן לזמן במהלך השנה (תקנה 8(ה). בפסיקת בית המשפט המחוזי פירשו את החובה להשאיר את הדו"ח כנגיש למשך שנה, ככזו המובילה לכך שהסעד כנגד רשות שהפרה את הוראות החוק ולא פרסמה דו"חות שנתיים במשך מספר שנים, תידרש לפרסם את הדו"ח השנתי האחרון בלבד. עם זאת, בתי המשפט הטילו הוצאות גבוהות על רשויות שנהגו כן.² בנוסף נקבע כי קיומו של מידע רב באתר הרשות, אינו חלופה לעריכת דו"ח שנתי מרוכז ופרסומו.³ לטעמנו, ראוי כי הדוחות, גם בנוגע לשנים קודמות יהיו נגישים באתר הרשות, בשים לב להיעדר מגבלה טכנולוגית או מגבלת משאבים אחרת בעניין זה.

להלן דרכי הפרסום של דו"ח שנתי –

1. פרסום באתר האינטרנט – משרדי הממשלה וכל רשות ציבורית שיש לה אתר אינטרנט, נדרשת לפרסם את הדו"ח השנתי שלה באתר הרשות (תקנה 8(ד)).
2. משרדי הרשות – כל הרשויות הציבוריות נדרשות לאפשר עיון של הציבור בדו"ח השנתי במשרד הראשי של הרשות ובמשרדיה מחוזיים (ככל שישנם) (תקנה 8א).
3. הפצה של עותק פיזי –
   1. כלל הרשויות הציבוריות, למעט רשות מקומית ותאגיד שבשליטתה, נדרשים לשלוח עותק מהדו"ח גם למקומות הבאים (תקנה 8(ב)) –
      1. ארכיון המדינה;
      2. ספריית הכנסת;
      3. הספרייה הלאומית – שני עותקים;
      4. לכל ספריה ציבורית ברשות מקומית שמספר תושביה עולה על 5000 תושבים. כיום מדובר בסדר גודל של כ-230 רשויות.⁴
   2. רשויות מקומיות ותאגידים שבשליטתם נדרשים לשלוח עותק רק לספריה הציבורית שבתחום הרשות המקומית (תקנה 8(ג)).

במקום בו מוגשת בקשת חופש מידע לקבלת עותק מהדין וחשבון, הרשות יכולה לגבות תמורה בעד הפקת העותק (תקנה 8(ו)), אך אינה רשאית לגבות אגרת בקשה וטיפול בגין הבקשה (תקנה 10 לתקנות חופש המידע (אגרות)). ככל שהדו"ח שמור בקובץ דיגיטלי – אין מקום לגבות אגרה כלשהי.

המידע המפורסם בדו"ח לא יכלול מידע שאין לפרסמו לפי סעיף 9(א) לחוק. כמו כן, במקום בו קיים מידע החוסה תחת סעיף 9(ב) לחוק, הרשות אינה חייבת לפרסמו במסגרת החוק. אם החליטה הרשות שלא לפרסם מידע כאמור, עליה לציין זאת במפורש בדו"ח השנתי (תקנה 9). עם זאת, לטעמנו, מידע הנוגע לנושאי הדו"ח שנמסר לבקשת חופש מידע פרטנית או בעקבות החלטה שיפוטית בעתירה, אין לטעון לאי פרסומו בדו"ח מטעמים של סעיף 9(ב).

4.1.3 הצעות לתיקוני חקיקה

הדרישה להפצת עותקים פיזיים למקומות רבים כל כך, במקום בו ניתן כיום לפרסם מידע באינטרנט, אינו הגיונית או נחוצה לטעמנו. יצוין כי ספק בעינינו אם הוראות התקנה מקוימות כלשונן, במיוחד ביחס להפצת המידע לספריות שברשויות הציבוריות.

הוראות החוק הנוגעות לעריכה ופרסום של דו"ח שנתי הן הוראות מיושנות ומכבידות על הרשויות שלא לצורך. כיום קיים יתרון מועט בפרסום דו"ח שנתי, על פני מידע אודות פעילות הרשות שיהיה קיים באתר האינטרנט של הרשות באופן עדכני, ולא אחת לשנה. לפיכך מוצע לשנות את הוראות החוק כך שהמידע הנדרש יפורסם באתר הרשות, שיהיה עדכני וזמין, ושניתן יהיה להפיק עותק דיגיטלי או פלט של המידע המפורסם. עם זאת, קיים יתרון לריכוז המידע באופן מסודר ואין להסתפק בפרסום פריטים שונים באופן מפוזר באתר האינטרנט של הרשות.

עד לתיקון החקיקה והתאמתה ליכולות הנגשת המידע העדכניות, אנו מציעים לרשויות לפרסם דו"ח שנתי באופן סדור ומובנה באתר האינטרנט של הרשות, ולעדכנו מזמן לזמן ולציין את תאריכי העדכון ואת הפריטים שעודכנו. כלומר, אנו מציעים להכין דף ייעודי הכולל את רשימת הנושאים שהדו"ח צריך לכלול, ובכל נושא יהיה קישור לדף המרכז את המידע הנדרש. באופן זה המידע בדו"ח השנתי יהיה מעודכן ונגיש. במקום בו יידרש עותק מהדו"ח השנתי, היא תהיה זכאית לדחות את הבקשה מהטעם שהמידע עומד לעיון הציבור כאמור בסעיף 8(ב) לחוק חופש המידע.

 

4.2 דיווח ממונה

על פי סעיף 5(א) לחוק חופש המידע על הממונה להכין דיווח "על הפעלת" החוק ברשות הציבורית בה הוא ממונה. הדיווח יכול להתפרסם כחלק מהדו"ח השנתי או בנפרד. ככל שהדיווח מתפרסם בנפרד, החוק והתקנות אינן כוללות מועד לפרסמו, אם כי ניתן להקיש מהמועד שנקבע עבור פרסום דו"ח שנתי (ה-1 ביולי) כמועד הפרסום האחרון, היות וברירת המחדל על פי הניסוח בחוק הוא פרסום הדיווח כחלק מהדו"ח השנתי.

היחידה הממשלתית לחופש המידע פרסמה את נוהל מספר 2 שעניינו דיווח ממונה. הנוהל קובע תבנית לאופן פרסום דיווח הממונה, על מנת לייצר אחידות באופן הדיווח בין כלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. כמו כן, הנוהל קובע כי יחידות הממשלה יעבירו ליחידה את דיווח הממונה באמצעות טופס מקוון ייעודי עד ל-1 במרץ. משרד ממשלתי או יחידת סמך העושים שימוש במערכת מחוו"ה לניהול בקשות חופש מידע, פטורות מהגשת דיווח כאמור.

על פי התקנות, דיווח הממונה יכלול את הנתונים הבאים (תקנה 7):

1. מספר הבקשות למידע שהוגשו במהלך השנה החולפת
2. מספר הבקשות למידע שנענו בשנה החולפת בחלוקה הבאה –
   1. מספר הבקשות שנענו בחיוב
   2. מספר הבקשות שנענו בשלילה
   3. מספר הבקשות שנענו חלקית
3. ביחס לבקשות שנענו בשלילה באופן חלקי או מלא, יש לפרט את העילות בחוק עליהן התבססו בעת דחיית הבקשה. בנוהל היחידה מתבקשים הממונים במשרדי הממשלה לפרט את כלל העילות בגינן נדחו הבקשות – ולא רק את העילה הראשית. באופן זה מתקבלת תמונה מדויקת יותר ביחס לשימוש שנעשה בעילות השונות. לדוגמה, באופן זה ניתן היה להצביע על קשר ישיר בין הנחייה של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, אשר צמצמה את שיקול הדעת של הממונים ביחס למידע שיש בו פגיעה בפרטיות, לבין עלייה ניכרת ומשמעותית בדחיית בקשות למידע בהתבסס על טענות לפגיעה בפרטיות.
4. שיעור הבקשות שניתן להן מענה, בחלוקה למועד בו ניתן המענה על פי הזמנים הקבועים בחוק (30 יום, 60 יום ו-120 יום). בנוהל היחידה נדרשו הממונים במשרדי הממשלה ויחידות הסמך לציין במענה תוך 30 ימים, כמה מהמענים הועברו למבקש תוך 14 יום. נתון זה נדרש על מנת לבחון את עמידת הרשויות בדרישה הראשונית של סעיף 7 (ב) לחוק לתת מענה למבקש המידע "ללא שיהוי".
5. מספר העתירות שהוגשו על החלטות הממונה במהלך השנה החולפת. בנוהל היחידה מפורט המידע שנדרש לפרסם ביחס לעתירות. בנוסף למידע המאפשר את זיהוי העתירה (מספר הליך, צדדים לעתירה, תאריך הגשתה וכד'), יש לפרט את טענות הצדדים בעתירה, ואת סטטוס הטיפול בה.
6. תמצית ההחלטות בעתירות שהוגשו על החלטות הממונה, ושיש להן חשיבות לציבור. יש לתת את הדעת כי לשון התקנה מדברת גם על החלטות שאינן בגדר פס"ד. כלומר, במקום שיש החלטה בעתירה שהיא בעלת חשיבות ציבורית, על הממונה לצרף תמצית אודותיה בדיווח הממונה. על התמצית לכלול פרטים טכניים ומהותיים בדומה למה שנתבקש על ידי היחידה בנוהל שלה ביחס לפירוט העתירות.

נציין כי אנו סבורים שלצד דיווח הממונה, יש לפרסם את החומר הגולמי על בסיסו נכתב הדיווח.

4.3 הנחיות מנהליות וחוקי עזר

4.3.1 רקע

סעיף 6 לחוק חופש המידע קובע כי –

" (א)  רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור.

(ב)  הוראות סעיף 9 יחולו, בשינויים המחויבים, על העמדת הנחיות מינהליות לעיון הציבור לפי סעיף זה.

(ג)   רשות מקומית תעמיד לעיון הציבור את חוקי העזר שלה. "

מנוסח דברי ההסבר בהצעת החוק הממשלתית, אשר היתה שונה במקצת מהנוסח שאושר,⁵ ניתן ללמוד על הרציונל העומד בבסיס הוראה חוקית זו. ההוראה קובעת כי תתקיים שקיפות יזומה של הרשות הציבורית במקום בו קיימים נהלים, הנחיות או החלטות המחייבות את הרשות, שיש בהם כדי להשפיע על זכויותיו של הציבור וזאת על מנת שהחובה החלה על הרשות הציבורית, תהא גלויה גם למי שפועל מולה.⁶

חשיבות פרסומן של הנחיות מנהליות, הוכרה גם בפסיקת בית המשפט העליון⁷ ובהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא זה, אשר קדמה לחקיקת חוק חופש המידע ותוקנה בעקבותיו.⁸ בית המשפט העליון אף ציין כי תנאי מוקדם לקביעה והחלה של הנחיות פנימיות שיש בהן כדי להשפיע על זכות הפרט, היא "הבאתן לידיעת המעוניינים",⁹ אם כי אי פרסום לא יוביל בהכרח לפסילת ההחלטה המנהלית שנתקבלה על בסיס ההנחיה המנהלית.¹⁰

חובת הפרסום של הנחיות מנהליות מושתתת על מספר טעמים, כפי שצוין בפסק הדין בעניין לוזון:¹¹

1. הכרה בזכותו של הפרט לדעת מה הן הנורמות העשויות להשפיע על החלטות בעניינו;
2. חסם מפני שרירות לב שלטונית בהינתן שהנורמות להפעלת שיקול דעתה ודרך עבודתה, מתפרסמות;
3. מתן אפשרות לקיים ביקורת ציבורית וביקורת שיפוטית על תוכן ההנחיות המנהליות, דבר שיש בו לייעל את עבודת הרשות;
4. שיקולי יעילות בעבודת הרשות.

החובה לפרסום הנחיות מנהליות כפופה להוראות סעיף 9 לחוק. לכן, במקום בו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה או לפגיעה ביחסי חוץ, כדוגמה, יש לבחון האם ניתן לפרסם את המידע. ביחס להוראות סעיף 9(ב) לחוק, יש לזכור כי מדובר בסייגים המצויים בשיקול דעת ועל כן מן הראוי לבחון האם האינטרס הציבורי בגילוי ההנחיה גובר על האינטרס המוגן.¹² ניתן לעשות שימוש במבחני עזר, כגון גודל הקבוצה אליה מתייחסת ההנחיה, חשיבות הזכות או ההסדר המעוגן בה לציבור, יעילות עבודת המנהל בפרסום ההנחיה ועוד. סעיף 8 אינו מהווה עילה להימנעות מפרסום הנחיות מנהליות, ועל כן הרשות הציבורית אינה יכולה לטעון כי ההנחיות לא יפורסמו בשל הקצאת משאבים בלתי סבירה, כדוגמא.

במקום בו המידע המחויב בפרסום בסעיף 6 חוק לא פורסם על ידי הרשות באופן יזום, בקשה לקבלת המידע מכח סעיף 7 לחוק, פטורה מתשלום אגרות בקשה וטיפול. הרשות רשאית רק לדרוש אגרת הפקה או עלות משלוח בבקשות למידע מסוג זה.¹³ בהינתן האמצעים הטכנולוגיים הקיימים היום, ובהנחה שממילא קיימים קבצים של ההנחיות, יש להעדיף משלוח שלהם באמצעות דוא"ל או באמצעים דיגיטליים אחרים, ניתן להימנע מגביית אגרה במקרים אלו.

4.3.2 הנחיות מנהליות

4.3.2.1 יסודות החובה לפרסום הנחייה מנהלית

מלשון סעיף 6 לחוק עולה כי החובה על פרסום הנחיות מנהליות מתגבשת בהתקיים התנאים הבאים –

1. הרשות נשוא דרישת הפרסום היא "רשות ציבורית" כהגדרתה בחוק;
2. ההוראות המונחות בפני הרשות הן "הנחיות מנהליות" (להבדיל, לדוגמה, מהנחיה שמקורה בסמכות שיפוטית או בהנחייה שמקורה בסמכויות הרשות המחוקקת);
3. ההוראות מצויות בכתב (כלומר, אינן הנחיות שבע"פ), גם אם ניתנו בכתב במסגרת תכתובת או במסמך שאינו מוגדר רשמית כ"הנחיה". לעניין זה נציין, על אף שהדבר לא נדון בפסיקה, ניכר יש לכלול אף הוראות שהן בגדר שרטוט או ציור;
4. ההוראות המנחות את הרשות המנהלית בפעילותה ועל כן, כפי שאף נקבע בהנחיית היחידה הממשלתית לחופש המידע בעניין זה, צריכות להיות בתוקף;¹⁴ נציע כי ככל שאין מניעה מיוחדת, גם הוראות שהוחלפו או בוטלו, יועמדו לעיון הציבור בשל חשיבותן על ציר הזמן.
5. להוראות יש נגיעה או חשיבות לציבור.

על מנת לחדד את התנאים להתקיימות הסעיף, נפרט עוד ביחס ליסודות הדורשים פרשנות: מהי "הנחייה מינהלית" ומה הן הוראות "המנחות" את הרשות הציבורית. ביחס להתקיימות היסוד של "נגיעה או חשיבות לציבור", ניתן ללמוד מהפרשנות שנקבעה לסעיף 9(ב)(5) לחוק, הנוקט במינוח זהה, כמפורט בפרק 11.6 למדריך זה.

הגדרת "הנחייה מנהלית"

החוק אינו מגדיר מהי "הנחייה מינהלית". עם זאת, ניתן להבין מדברי ההסבר של הצעת החוק כי המחוקק כיוון דעתו לשורה של מסמכים כתובים ככל שיש בהם ליצור הנחייה עבור הרשות הציבורית.¹⁵ גם הנחיית היועץ בעניין זה אינה מצמצמת את הגדרת ההנחייה המנהלית לסוג מסמך מסוים, וקובעת כי "הנחיות מינהליות הן כללים גמישים שרשות מינהלית קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בהפעלת סמכותה." ¹⁶

אף בתי המשפט בבואם לבחון תחולת הסעיף על מסמך מסוים, לא נצמדו לכותרת המסמך.¹⁷ לדוגמה, בית המשפט העליון פסק כי במקום בו קיימת טיוטה של הנחיה מנהלית אשר הרשות פועלת על פיה על אף שהיא בגדר "טיוטה", על הרשות לפרסמה כאמור בסעיף 6 לחוק.¹⁸

מכאן כי הבחינה הנדרשת לסיווג מסמך כ"הנחיה מינהלית" היא בחינה מהותית ולא צורנית בלבד. אין להסתפק בבחינת כותרת המסמך, אלא לבחון האם מדובר במסמך כתוב שיש בו כדי להנחות את הרשות בפעילותה, ומתקיימים יתר יסודות הסעיף כמפורט בסעיף 3א.1.2.3 בפרק זה.

לשיטת בית המשפט העליון בפס"ד בעניין זומר, "המשותף לכל המסמכים הנכללים בגדר הנחיות מינהליות הוא שמדובר בהוראות גמישות שהרשות קובעת לעצמה על מנת להדריך אותה בפעולתה העתידית, מקום שהפעלת הסמכות נעשית באופן תדיר ושגרתי. גמישותן של ההנחיות המינהליות באה לידי ביטוי באפשרות לסטות מהן בנסיבות מסוימות. במילים אחרות, ההנחיות נועדו להכווין את שיקול הדעת בהפעלת הסמכות בדרך כלל, והן מתארות את האופן שבו תנהג הרשות, כעניין של מדיניות, במקרה הרגיל. יחד עם זאת, הנחיות מינהליות אינן מקבעות את אופן פעולתה של הרשות ואינן מחייבות אותה בכל מקרה ומקרה." מהטעם האמור בית המשפט העליון פסק כי אין לראות בהנחיות של מחלקת ייעוץ וחקיקה כהנחיות מנהליות מכיוון שהם בגדר הפרשנות המשפטית של הדין, המחייבת את הרשות המבצעת, ולפיכך אינה בגדר הנחייה מינהלית.¹⁹ על אף האמור, בית המשפט ראה חשיבות בפרסום הנחיות אלו נוכח מעמדן ולאור עקרונות השקיפות הכלליים.

לעניין זה נעיר שתי הערות: הראשונה נוגעת לצורך שהנחיה תהיה "גמישה" על מנת שתהיה בגדר הנחיה מינהלית לעניין סעיף 6 לחוק חופש המידע. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי הרציונל בהטלת חובה על פרסום הנחיות מינהליות היא מכיוון שהן: "למעשה בבחינת דין המחייב את הרשות".²⁰ כלומר, המחוקק ראה בהנחיות מינהליות הכפופות לחובת הפרסום מכח החוק, ככאלו המחייבות את הרשות. בנוסף, גם חוזרי מנכ"ל (כדוגמה) הם בגדר הנחייה מינהלית, ומחייבות את הגופים הכפופים למנכ"ל הרלוונטי, ואינן נתונות לשיקול דעתה של הרשות המינהלית הפועלת (לדוגמה: חוזרי מנכ"ל משרד הבריאות אל מול שיקול הדעת של מנהלי בתי החולים).

שנית, נדמה שבית המשפט יצר כאן מדרג נורמטיבי ייחודי להנחיות הניתנות על ידי גורם מינהלי ושיש להן תוקף מחייב. כלומר, חוות הדעת של מחלקת ייעוץ וחקיקה הן בעלות תוקף חזק יותר מהנחיות מינהליות בשל מעמדן המשפטי, אולם הן אינן בגדר תקנה בת תוקף חקיקתי מכיוון שלא נקבעו על ידי הדרג בעל הסמכות. מדרג כאמור אינו מוכר בחקיקה, ועד לפסק דין זה, גם לא היה מוכר בפסיקה.

יודגש, כי לשון החוק אינה עושה שימוש במינוח "הנחיות פנימיות". במובן זה אנו סבורים כי המחוקק ביקש להחיל שקיפות מכח החובה בחוק, על כל המסמכים הכתובים שמקורם ברשות מנהלית, שיש בהם כדי להנחות את הרשות בפעילותה אל מול הציבור, בין אם היא ניתנה בתוך אותה רשות ציבורית, ובין אם היא נכתבה על ידי רשות ציבורית אחת, ומחייבת רשויות ציבוריות אחרות.

נעיר כי על מנת לקיים את הוראת התקנות לעיון שיש בו "גישה נוחה לציבור", ראוי לטעמנו כי ההנחיות תפורסמנה עם מידע נוסף לגביהן, כגון תקציר ההנחיה, מועד פרסום ההנחיה, מועד התיקונים או השינויים שנערכו בה ותכולתם וכד'. כמו כן, מן הראוי כי ככל שמפורסמות הנחיות מרובות על ידי אותה רשות, הן תהיינה מסודרות ומוצגות באופן שיש בו הגיון וסדר ברורים למעיין, עם מנוע חיפוש ידידותי למשתמש.

מתי יראו את ההנחיות כ"מנחות" את הרשות

על מנת שמסמך כתוב יהיה בגדר הנחיה מנהלית המנחה את הרשות הוא צריך להתייחס לפעולות שהרשות מבצעת, ולהנחות אותה כיצד לקיים את הפעולות האמורות, תוך הפעלת שיקול דעתה. בעניין זה נדרשת הכרה של בעל סמכות בהנחיה המנהלית. כלומר, לא די כי גורם מנהלי העלה את אופן עבודתו על הכתב, אלא נדרש כי מי שהוא בעל הסמכות יאשר כי ההנחיות האמורות מנחות את הרשות, גם אם אינן כובלות את שיקול דעתה. לעניין זה יש לדייק כי בעל הסמכות יכול להיות גורם בכיר או זוטר. השאלה אותה יש לבחון האם מכח תפקידו וסמכותו יש בידו לקבוע הנחיות מנהליות בתחום בו הן נקבעו.

נדמה שהפרשנות המקובלת למינוח "פועלת" אשר בלשון החקיקה, מכוון לדברים שנכתבו בפסק הדין בעניין ואש, אשר קבע כי במקום בו הרשות הפסיקה "לפעול" על פי ההנחיות (קרי, ההנחיות קיימות אולם כבר לא רואים אותן כמנחות את הרשות), לא קיימת חובת פרסום יזום מכח סעיף 6 לחוק.²¹ יודגש כי אין באמור למנוע מסירת המידע במסגרת בקשת חופש המידע מכח סעיף 7 לחוק, אלא רק לפטור את הרשות מפרסום מידע יזום במקום בו הרשות אינה פועלת עוד על פי ההנחיות.

4.3.2.2 אופן הפרסום

בהתקיים כל היסודות המנויים בסעיף 3א.1.2.3, מתקיימת החובה המוטלת על הרשות הציבורית לפרסם את ההנחיות המנהליות במשרד הראשי, ובמשרדיה המחוזיים, ככל שקיימים, אלא אם הרשות קבעה "מקומות עיון אחרים שבהם תתאפשר גישה נוחה לציבור". ככל שהרשות קובעת דרכים אחרות לעיון בהנחיות המנהליות, עליה לפרסם את מקום ודרך העיון ברשימת הרשויות הציבוריות ובדו"ח השנתי של הרשות (תקנה 3 לתקנות חופש המידע).

על מנת לעמוד בחובת הפרסום, נדרש כי הפרסום יהיה סביר, וזאת בשים לב ליעילות אופן הפרסום. נדרש כי הפרסום יהיה אפקטיבי, כך שתתקיים ההנחה כי ההנחיות יגיעו לידיעת האנשים או הגורמים אשר ההנחיות רלוונטית עבורם.²²

שאלת חובת הפרסום של הנחיות מנהליות באתר האינטרנט של הרשות, עלתה במספר הקשרים בבתי המשפט. על אף אמירות התומכות ביתרון פרסום ההנחיות המינהליות באינטרנט, בתי המשפט נמנעו מלקבוע חובה כאמור, שאינה מעוגנת בחקיקה.²³ עם זאת, במקרה מסוים בו הרשות פרסמה הנחיות מנהליות באינטרנט, ונתברר כי הפרסום אינו מלא מבחינת היקף הנהלים שנתפרסמו באתר, והנהלים בו אינם עדכניים, בית המשפט המחוזי פסק כי על הרשות להשלים את הפרסום המלא באתר האינטרנט של הרשות, וזאת מכח הוראות חוק חופש המידע.²⁴

4.3.2.3 מועד הפרסום

לא נקבע זמן לפרסום הנחיות מנהליות, וזאת בשונה לדוגמה מהחובה לפרסם מידע סביבתי מכח חוק חופש המידע.²⁵ כל שנקבע הוא כי ההנחיות יעודכנו "מזמן לזמן". לאור חשיבות פרסומן של הנחיות מנהליות, ולנוכח האפשרות לפרסמן בקלות באתרי האינטרנט של הרשויות, אנו סבורים כי ההנחיה צריכה להיות מפורסמת סמוך לכניסתה לתוקף או למועד בו עודכנה, שונתה או הוחלפה. נוסיף כי אנו רואים חשיבות גם בפרסום טיוטה של הנחייה מנהלית, לטובת מתן הזדמנות לציבור להעביר הערותיו לגביה ולקיים הליך של שיתוף ציבור גם בנוגע להנחיות מנהליות, גם אם חובה כאמור אינה קיימת מכח החוק המפורש.

4.3.2.4 הצעות לתיקון חקיקה

נוכח חלוף הזמן ממועד חקיקת החוק והתקנות, ובשים לב למכלול הסוגיות שעלו במהלך הזמן שחלף מאז הוחל ביישום הוראות החוק, אנו מציעים מספר תיקונים לחקיקה בעניין זה –

1. מוצע לתקן את החוק באופן המחייב את פרסום ההנחיות באתר האינטרנט של הרשות, וכן לייסד מאגר הנחיות לאומי ולהפקיד עליו גורם ממונה מתאים באופן שיאפשר לציבור למצוא הנחיות בנושא אחד ממספר רשויות מנהליות שונות (לדוגמה: הנחיות בנושא רישוי עסקים שמקורם יכול להגיע ממשרד הפנים, משרד הבריאות, רשות הכבאות ועוד).
2. מוצע כי גם הנחיות מנהליות שרשות ציבורית אחת מטילה על חברתה, תהיה לגביהן חובת פרסום (לדוגמה, הנחיות פרקליט המדינה או הנחיות מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים).
3. מוצע לחדד כי פרסום ההנחיה ילווה במידע אודות מועד הפרסום, מועד ביצוע עדכונים בהנחיה בליווי תקציר אודות מהות התיקון, וכי הפרסום לא יהיה מאוחר מהמועד בו הרשות החלה לפעול על פי ההנחייה.
4. מוצע לחייב את הרשות לפרסם טיוטת הנחיות להערות הציבור טרם הפיכתן להנחיות מחייבות.
5. מוצע לציין במפורש כי פרסום הנחיות יכול להתבצע באופן חלקי או בתנאי, כפתרון במקום בו יש קושי לפרסם הנחייה באופן מלא בשל התקיימותם של סייגים לחוק. פרסום חלקי של הנחיה ילווה בהסברים מתאימים מה הושמט ממנה ומדוע.

4.3.3 חוקי עזר

על פי פקודת הפרשנות "חוק עזר" מצוי בהגדרת "תקנה", ועל כן הוא מחויב בפרסום ב"רשומות", המתפרסמות על ידי משרד המשפטים. במובן זה חוק חופש המידע לא יצר חובה חוקית חדשה ביחס לפרסום חוקי העזר, כפי שנעשה ביחס להנחיות מנהליות, אלא הוסיף חובה על הרשות לפרסם את חוקי העזר ולהנגישם גם במשרדי הרשות המקומית ובספריה ציבורית בשטח הרשות.²⁶

נכון למועד זה, אין מקרים שנדונו בבתי המשפט ביחס לחובה זו.

 

4.4 מידע סביבתי

בשנת 2005 נוסף סעיף 6א לחוק חופש המידע שעניינו העמדת מידע סביבתי לעיון הציבור. מקורו בהצעת חוק פרטית של חה"כ לאה נס, שביקשה לקדם את "חוק המידע הסביבתי תשס"ד-2003". מטרתה של הצעת החוק היתה להביא לשקיפות וגילוי מידע סביבתי לציבור כדי לקדם "הגנה ושמירה על איכות נאותה של הסביבה, ומניעת פגיעה בסביבה ובבריאות הציבור."

התפיסה שעוגנה בהצעת החוק, מכירה בהשלכות שיש להיבטים סביבתיים על הבריאות ואיכות החיים של הציבור. מכאן ההצדקה להטיל חובה על הרשות הציבורית להנגיש מידע כאמור באופן יזום, כחלק מזכותו של הציבור לדעת על היבטים סביבתיים הנוגעים אליו ובאופן שיאפשר לו לפעול ביחס מושכל לגביהם (כגון: הבנת הסיכון הסביבתי במקום המגורים, אפשרות להתאגד להסרת מפגע קיים ועוד).

לבסוף קודמה הצעת חוק לתיקון חוק חופש המידע במקום יצירת הסדר ייעודי. התיקון הטיל חובה על רשויות ציבוריות לפרסם באופן יזום באתרי האינטרנט של הרשות ובדרכים נוספות שייקבעו, מידע סביבתי לאור השלכתו וחשיבותו לבריאות הציבור.²⁷

וזהו נוסח הסעיף שאושר בסופו של יום בכנסת –

6א

1. רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור מידע על איכות הסביבה שיש ברשותה, באתר האינטרנט של הרשות הציבורית, אם קיים אתר כאמור, ובדרכים נוספות שיקבע השר לאיכות הסביבה; לענין זה, "מידע על איכות הסביבה" – מידע על חומרים שנפלטו, שנשפכו, שסולקו או שהושלכו לסביבה ותוצאות של מדידות רעש, ריח וקרינה, שלא ברשות היחיד.
2. הוראות סעיפים 9 ו-13 יחולו, בשינויים המחויבים, על העמדת המידע לעיון הציבור לפי סעיף זה.
3. השר לאיכות הסביבה, בהסכמת שר האוצר ובהתייעצות עם שר המשפטים ועם השר הנוגע בדבר, ולענין רשויות מקומיות גם בהסכמת שר הפנים, יקבע את סוגי המידע על איכות הסביבה שיועמד לעיון הציבור, את דרכי העמדתו כאמור ואת המועדים לכך; תקנות כאמור יובאו לאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת.

הסעיף קובע את החובה העקרונית להעמיד מידע סביבתי באופן יזום באתר אינטרנט של הרשות כחובה ראשונית ומגדיר מהו "מידע על איכות הסביבה". ההגדרה מתייחסת ככלל לחומרים ששוחררו בדרך זו או אחרת לרשות הרבים.

גם פרסום יזום של מידע סביבתי, כפוף לחריגים המנויים בסעיף 9 לחוק. לדוגמה, במקום בו קיים חשש לפגיעה בבטחון המדינה או הציבור, ייגבר אינטרס זה ומידע סביבתי לא יפורסם. לעניין זה יש לתת את הדעת לחריג שבסעיף 9(ב)(6), המקנה הגנה לחשיפת מידע שעלול לפגוע בסודות כלכליים ומסחריים. לפי ס"ק 9(ב)(6(א)-(ב), מקום בו הסוד המסחרי נוגע לחומרים ששוחררו לרשות הרבים, ההגנה על הסוד המסחרי לא יחול ומכאן כי נדרש למסור מידע יזום לגביו, גם במקום בו יש פגיעה בסוד מסחרי או באינטרס כלכלי. הרציונל הוא כי במקרה ש"סוד" או "אינטרס" מובילים להשלכת חומרים לסביבה או גורמים להפרעה ברשות הרבים, האינטרס להגן על הסביבה באמצעות שקיפות של הנזקים הסביבתיים הפוטנציאליים גובר על האינטרס או הסוד הכלכלי. יצוין כי בית המשפט המחוזי לא הכיר במחלוקת מקצועית ביחס לדגימות שנאספו ככזו המונעת פרסום המידע. לשיטת בית המשפט, המחלוקת המקצועית יכולה לבוא לצד פרסום נתונים אלו.²⁸

בנוסף, המחוקק הכיר באינטרסים מוגנים של צד ג' טרם הנגשת מידע יזום של מידע סביבתי.

את עיקר ההסדר הוא מותיר לחקיקת משנה שתקבע על ידי השר לאיכות הסביבה, ועל כן נרחיב בעיקר עליהן.

4.4.1 תקנות המידע הסביבתי

תקנות חופש המידע (העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור), תשס"ט-2009 (להלן – תקנות המידע הסביבתי), הן מכילות את פרטי ההסדר של הנגשת המידע הסביבתי באופן יזום.

4.4.1.1 סוג המידע החייב בפרסום

תקנה 2 מדייקת את סוג המידע החייב בפרסום מכח תקנות המידע הסביבתי. התקנות יחולו על מידע העונה על ההגדרות הבאות:

1. מקורו של המידע בדיווח שהגיע לידי הרשות או באיסוף מידע שנעשה על ידה;
2. המדידה, שהיא המידע שנדרש להתפרסם, נעשתה ביחס לאחד מאלו –
   1. חומר
   2. רעש
   3. ריח
   4. קרינה

למען הנוחות נכנה את כל אלו – "חומר" או "חומרים".

3. החומרים נפלטו לאוויר, לקרקע, למים או לים.
4. החומרים עלולים לגרום למפגע סביבתי.²⁹ לעניין זה פסק בית המשפט המחוזי שאין צורך להוכיח כי הם הביאו לפגיעה בפועל, אלא שדי שמדובר בסוג חומרים שעלול לגרום למידע סביבתי.³⁰ כמו כן, הסעיף מדגיש כי גם אם הפליטות לסביבת הרבים מצויה בגדר המינונים המותרים על פי חוק, חובת הפרסום היזום חלה על הרשות הציבורית המחזיקה בנתונים אלו.

4.4.1.2 תוכן המידע החייב בפרסום

תקנה 3 מפרטת את המידע שהרשות הציבורית נדרשת להעמיד לעיון הציבור במסגרת תקנות אלו.

1. זהות המקור לפליטת החומרים שנמדדו;
2. שם החומר או קבוצת החומרים שנפלטו לסביבה, כמותם וריכוזם;
3. הסוג והרמה של הרעש, הריח והקרינה הנמדדים בסביבה;
4. מיקום, מועד ושיטת איסוף המידע;
5. הגורם שאסף את המידע;
6. אזור גאוגרפי בו נפלט החומר;
7. מועד פליטתו לסביבה;
8. לאן החומר נפלט – אל האוויר, הים, הקרקע או המים;
9. חריגה בכמות או בריכוז החומר הנפלט לסביבה ביחס למותר על כל חובה נורמטיבית מחייבת;³¹
10. עיבוד של מידע שהכינה הרשות הציבורית או שקיבלה לרבות דוחות תקופתיים וסיכומים של מידע. בפרסום מידע כאמור, הפרסום צריך להדגיש כי מדובר במידע מעובד, ועליו להיות מובחן מהמידע הסביבתי האחר (תקנה 4(ב).

במקום בו הרשות החליטה שלא להעמיד את המידע לעיון הציבור בשל אחד החריגים המנויים בסעיף 9, עליה לפרסם את המידע אודות החלטתה זו (תקנה 3(ג)).

4.4.1.3 אופן הפרסום

העמדת המידע לציבור תעשה באופן בו המידע דווח לה או נאסף על ידה. כלומר, גם אם מדובר בדוחות מקצועיים, הרשות אינה צריכה לעבד אותם לטובת הבנה טובה יותר של הציבור את המידע (תקנה 3(ב) לתקנות המידע הסביבתי). עם זאת, אנו סבורים כי במקרים רבים הסבר אודות סוג הבדיקה, משמעותה והערכים שלה, יכולה להיות לתועלת הרשות הציבורית ולחסוך שאלות ובקשות נוספות למידע סביב המידע הסביבתי המפורסם.

אופן פרסום המידע הסביבתי כפי שנקבע בתקנות, צריך היה לטעמנו להיות לכל הפחות המודל המשמש להנגשת מידע יזום. במקום לקבוע הוראות אודות הפצה פיזית של המידע לספריות ציבוריות או לרשות הדואר, כפי שקיים ביחס לדו"ח השנתי ולרשימת הרשויות הציבוריות (בהתאמה), ראוי היה כי אופן הפרסום המוצע בתקנות אלו יהווה מורה דרך לחקיקה הראויה ביחס להעמדת מידע לציבור.

התקנות מוסיפות על החובה הקבוע בחוק, כי לא די שהמידע יפורסם באתר האינטרנט, אלא עליו להיות מפורסם באופן שיבטיח ארבעה עקרונות ביחס למידע (תקנה 4(א)) –

1. זמינות – המידע צריך להיות מפורסם באופן רציף, ובנגישות קלה למשתמש.
2. שמירה – המידע צריך להשמר באופן מהיימן מבלי שנערכים בו שינויים שלא בהתאם להוראת התקנות.
3. יכולת אחזור – אפשרות לאתר את המידע המפורסם, כגון על ידי מנוע חיפוש, קישורים הגיוניים בין חומרים שונים וכד'.
4. הפקת פלט – מתן אפשרות למעיין במידע להעתיק אותו כעותק ממוחשב או להדפיס את המידע המפורסם באתר האינטרנט.

בנוסף לחובת הפרסום פרסום המידע באינטרנט, נדרשת הרשות לאפשר עיון במידע במשרדיה (תקנה 5(א) לתקנות המידע הסביבתי). העיון במשרדי הרשות נדרש שיהיה לכל הפחות פעמיים בשבוע (תקנה 5(ב) לתקנות המידע הסביבתי). לטעמנו במקום בו הרשות מאפשרת נגישות לאינטרנט בתוך משרדיה, היא עומדת בחובתה זו, אך ראוי שיהיו עמדות עיון מוסדרות למילוי חובה זו.

על מנת שהציבור יהיה מודע לדרך מימוש העיון ברשות לפרסם את אתר האינטרנט שלה ואת מקום העיון במשרדיה לכל הפחות אחת לשישה חודשים (תקנה 5(ב) לתקנות המידע הסביבתי). פרסום כאמור צריך להיות בעיתון יומי נפוץ בשפה העברית, ובעיתון נפוץ בשפה הערבית (תקנה 5(ג) לתקנות המידע הסביבתי). לכלל זה שני חריגים –

1. רשות מקומית ותאגיד בשליטת רשות מקומית רשאים לפרסם את הקישור לאתר האינטרנט ואת דרך העיון במשרדי הרשות בעיתון מקומי באיזורם, ובלבד שהעיתון מתפרסם לכל הפחות אחת לשבוע (תקנה 5(ג)(1) לתקנות המידע הסביבתי).
2. רשות שהאוכלוסיה דוברת הערבית בה היא פחות מ-10%, רשאית לא לפרסם בעיתון בשפה הערבית למעט אם מדובר במועצה אזורית שבתחומה יישובים שבהם מרבית האוכלוסיה דוברת ערבית (כלומר, שמועצה האזורית יש פחות מ-10% דוברי ערבית, אולם יש בה יישובים שמרבית התושבים בהם דוברי ערבית).

4.4.1.4 מועדים לפרסום

פרסום המידע צריך להתבצע בהקדם האפשרי ולא יאוחר משלושה חודשים ממועד קבלת הדיווח או מועד איסוף המידע (תקנה 6(א) לתקנות המידע הסביבתי). במקום בו נדרשת פניה לצד ג' כאמור בסעיף 13 לחוק, מרוץ הזמנים ייעצר ל-21 יום (תקנה 6(ב) לתקנות המידע הסביבתי).

המידע נדרש להיות מפורסם למשך שנה – ביחס לאתר האינטרנט (תקנה 7(1) לתקנות המידע הסביבתי), ושבע שנים ביחס למידע שהועמד לעיון הציבור במשרדי הרשות (תקנה 7(2) לתקנות המידע הסביבתי).

 

4.5 הנגשת מידע יזום

נוסף על המידע שחוק חופש המידע קובע כי על הרשויות הציבוריות לפרסם באופן יזום כפי שפורט בפרק זה, קידמה הממשלה מספר החלטות להרחבת היקף המידע היזום המונגש לציבור על ידה. בדומה לאמור בתחילת פרק זה, בנוגע לחוקים ספציפיים המחייבים הנגשת מידע יזום, כך גם בהחלטות הממשלה. ישנן החלטות ממשלה המסדירות הנגשת מידע ספציפי לצורך מסוים, אך לא בהן עסקינן בפרק זה.

מטרת פרק זה היא לסקור את החלטות הממשלה המורות על הנגשת מידע באופן יזום והחובות שנוצרו מכוחן, כחלק מהתפיסה הכוללת של ממשל פתוח. תפיסה זו עוגנה בהחלטת ממשלה 4515 מיום 1 באפריל 2012 שעניינה "הצטרפות לשותפות הבינלאומית לממשל פתוח ומינוי 'הפורום הישראלי לממשל פתוח' ". בסעיף 1 להחלטה זו התחייבה ממשלת ישראל לארבעת העקרונות של הממשל הפתוח, ובראשן עקרון השקיפות והדיווחיות הקובע כי –

"ממשלת ישראל מכבדת את חופש המידע ומחויבת לקידום השקיפות והדיווחיות במרחב הציבורי. מתוך כך, תפעל הממשלה לקדם שקיפות ודיווחיות ותנגיש לציבור מידע בעל חשיבות ציבורית, תוך התחשבות בזכויות הפרט ובאינטרסים אחרים. ממשלת ישראל מצהירה כי המידע המוחזק בידי הממשלה הינו משאב ציבורי, ולפיכך תפעל לספק לציבור גישה מרבית אליו, ואפשרות לעבדו ולהשביחו, וכן תפעל להנגשת שירותי ממשלה אישיים ומידע אישי-ממשלתי, ולהגברת הבקרה הציבורית על ביצועי הממשלה. כל האמור לעיל, בכפוף למגבלות הקבועות בדין."

החלטת ממשלה זו, כמו יתר החלטות הממשלה, מחייבת את הממשלה ואת משרדי הממשלה ויחידות הסמך בלבד. עם זאת, נוכח חשיבות המידע הקיים בידי משרדי הממשלה, ולאור החשיבות שאנו רואים בהתחייבויות הממשלה לשקיפות, אנו רואים הצדקה ונחיצות בהצגת סקירה מקיפה של החלטות הממשלה המרכזיות שעניינן קידום הנגשת מידע יזום. זאת בנוסף על החובות מכח החוק.

4.5.1 פרסום היתרים ומסמכי התקשרות

החלטת ממשלה 1116 מיום 29 בדצמבר 2013 שעניינה "פרסום היתרים ומסמכי התקשרות בין רשויות המדינה לגופים פרטיים" נועדה לקדם את השקיפות והממשל הפתוח על-ידי פרסום יזום של התקשרויות והיתרים בין גופים ציבוריים לבין גופים פרטיים – כאשר מדובר בשירותים לציבור או בשימוש במשאבים ציבוריים.

ההחלטה קובעת כי על הממשלה לפרסם באופן יזום רישיונות, זיכיונות, חוזים והסכמים עם גופים פרטיים שעניינם שירות לציבור או שימוש במשאב ציבורי, וזאת ביחס לכל ההתקשרויות או ההיתרים שנחתמו החל מ-1 ביוני 2014. הפרסום יכלול גם תוספות או תיקונים להתקשרות או היתר, גם אם המסמך המקורי קדם למועד הקובע (ראו סעיף 4 להחלטה).

לצורך הגברת יישום ההחלטה נקבע כי הסכמים עתידיים יכללו הוראה על כך שיפורסמו בהתאם להחלטה זו (סעיף 4(ט)).

4.5.1.1 אופן הפרסום

הפרסום של הנוסח המלא והסופי של ההתקשרות או ההיתר יתבצע באתר המרכזי לחופש המידע בתוך חודש מיום החתימה, למעט במקרים חריגים (סעיף 4(ד)). יש לצרף לפרסום תקציר שיכלול את הפרטים הבאים (סעיף 4(ב)) –

1. שמות הצדדים או הגורמים המעורבים.
2. שווי ההתקשרות או מקור הסמכות להיתר.
3. משך התקשרות או תקופת ההיתר.
4. השירות או המשאב הציבורי שבגינם ניתנה ההתקשרות/היתר.

הפרסום יישאר למשך חמש שנים לפחות מתום ההתקשרות, ובהתקשרות שאינה קצובה בזמן – למשך כל תקופת ההתקשרות. היתר יפורסם לכל זמן תוקפו (סעיף 4(ה)).

ניתן להשמיט מידע החוסה תחת סעיפים 8 ו-9 לחוק חופש המידע או סעיף 59ב(ז) לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975, שעניינה חיסוי החלטת ממשלה על הפרטת חברה ממשלתית "מטעמים של בטחון המדינה, של יחסי חוץ או של קשרי מסחר בינלאומיים", אולם יש לציין מה הושמט ומה העילה המשפטית לכך (למעט אם גם עצם הגילוי על ההשמטה אסור לפי סעיף 9(א)(1)) (סעיף 4(ו)).

4.5.1.2 הגנה על גופים שלישיים שאינם הממשלה

הגוף הפרטי שהוא צד להתקשרות או להיתר רשאי להתנגד לפרסום סעיפים במסמך הרלוונטי בשל פגיעה בו. הרשות הציבורית תבחן את ההתנגדות, ויכולה לדחות אותה אם אין חריג בדין או אם האינטרס הציבורי גובר. במקרה של דחייה – תינתן לגוף פרטי זכות לעתור בתוך 21 ימים. רק לאחר מכן יפורסם המידע.

במקרה שבו צד שאינו צד להתקשרות עלול להיפגע, תיושם אותה מתכונת של בחינת התנגדות צד ג', בשינויים המחויבים (סעיף 4(ז)).

4.5.1.3 יישום ההחלטה

מבחינת מאגר התשובות של האתר המרכזי לחופש המידע עולה כי עד לאוגוסט 2025 פורסמו 1643 מסמכים בשל חובה זו, מתוכם 77.6% של משרד הרווחה והשירותים החברתיים, שניכר שהוא היחיד שפועל באופן שיטתי להעלות באופן קבוע הסכמים והיתרים מסוג זה. לשם הדוגמה, משרד המשפטים העלה רק שלושה מסמכים, שהאחרון שבהם הוא משנת 2020, כאשר מבחינת המסמכים עולה ש-2 מהם הם מענה לבקשות חופש מידע; משרד התחבורה העלה 43 הסכמים, שהאחרון בהם מפברואר 2023; ומשרד האנרגיה המעניק היתרים רבים, לא פרסם אף היתר.

יצויין כי גם החשב הכללי לקח על עצמו לפרסם התקשרויות שנחתמו בעקבות מכרזי חשכ"ל. עם זאת, נכון למועד זה (אוקטובר 2025), רק 53 התקשרויות מפורסמות באתר הייעודי, באופן שאינו מגלם את כלל ההתקשרויות הפתוחות.

4.5.2 הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים

החלטת ממשלה 1933 מיום 30 באוגוסט 2016 שעניינה "שיפור העברת המידע הממשלתי והנגשת מאגרי מידע ממשלתיים לציבור" עוסקת במספר עניינים. סעיף 12 להחלטה, מתייחס להטלת חובה על משרדי הממשלה ויחידות הסמך להנגיש מאגרי מידע ברשותם לציבור, בפורמט פתוח.

פתיחת מאגרי המידע היא חלק מעקרונות הממשל הפתוח, Open Data, הרואה חשיבות בהנגשת מידע ממשלתי כחלק מההכרה בחשיבות המידע לצמיחה כלכלית של המשק, בהינתן חשיבות המידע כבסיס לפיתוחים טכנולוגיים. במובן זה יונקת התפיסה מעקרונות השקיפות, הרואים ברשות הציבורית נאמן של הציבור ביחס למידע שברשותה, יותר מאשר עקרונות השקיפות שמטרתם לבצע פיקוח ובקרה על הרשות.

כפי שצוין בהחלטת הממשלה, פתיחת מאגרי מידע מטרתה לקדם חדשנות, להפחית בירוקרטיה וליישם מדיניות של ממשל פתוח.

4.5.2.1 עיקרי ההחלטה

ההחלטה קבעה כי משרדי הממשלה יידרשו להנגיש את כלל מאגרי המידע שברשותם עד לשנת 2022. הנגשת המאגר מותנית בכך שהמאגר אינו כולל מידע מזוהה, ואין מניעה משפטית או שיקול רלוונטי אחר למניעת פרסומו. חובת הנגשת מאגרי המידע תחול גם על מאגרים חדשים שיוקמו לאחר 2022 (סעיף 12(א)).

נוסף על החובה הכללית, ההחלטה מנתה מספר מאגרי מידע שנדרש להנגישם עוד לפני שנת 2017 (סעיף 12(ג)) –

1. עסקי תחבורה מורשים – משרד התחבורה והבטיחות בדרכים. פורסמו שני מאגרים המתעדכנים באופן קבוע.
2. המראות ונחיתות בזמן אמת – משרד התחבורה והבטיחות בדרכים. פורסם, ומתעדכן אחת ל-15 דקות.
3. זמן אמת רכבת ישראל – משרד התחבורה והבטיחות בדרכים. המידע הנוגע לזמן אמת דורש הרשמה, ומאפשר תשאול של המאגר.
4. תקציב משרד החינוך לכל בית ספר – משרד החינוך. המידע מפורסם באתר משרד החינוך, וניתן לגשת אליו על בסיס שאילתות.
5. מפתח הגושים – המרכז למיפוי ישראל. המידע פורסם ומתעדכן באופן קבוע.
6. בסיסי נתונים של נתוני פשיעה – משטרת ישראל. נתונים אלו עלו באיחור, כאשר מבקר המדינה העיר על כך כי נכון לספטמבר 2020, נתונים אלו טרם פורסמו.³² לאחר פרסום שוטף במהלך מספר שנים, הופסק העדכון בתקופת כהונתו של השר בן גביר. נוסף למניעת הפרסום, נטען כי נמנעה הנגישות למידע גם לגופים ציבוריים כגון משרד המשפטים ומרכז המחקר והמידע בכנסת.³³ לאחר ביקורת ציבורית הנתונים הועלו לאתר.³⁴
7. מלאי התכנון – משרד הבינוי והשיכון, משרד האוצר, מינהל התכנון ורשות מקרקעי ישראל. המידע פורסם, אולם עודכן לאחרונה בפברואר 2022, כאשר המידע פורסם כשכבה גיאוגרפית (קובץ GIS) פעם אחרונה בפברואר 2018.
8. תקציב רשויות מקומיות – משרד הפנים. למיטב ידיעתנו, נכון למועד כתיבת פרק זה (אוקטובר 2025), המידע טרם פורסם באופן מרוכז ונגיש.

לשם יישום ההחלטה נדרשו משרדי הממשלה לערוך מיפוי של מאגרי המידע שברשותם עד סוף 2017, וכן תוכנית עבודה רב שנתית להנגשת המאגרים (סעיף 12(ב)). נציין כי המיפוי שפורסם בעבר באתר data.gov.il הוסר מהאתר, ואינו נגיש עוד לציבור.

במקום בו לא ניתן להנגיש מאגר לציבור הרחב, על הרשות לבחון דרכי הנגשה חלופיות, כגון – אפשרות לביצוע שאילתות למאגר או פתיחת "חדרי מחקר", בתנאים הבאים (סעיף 12(ו)) –

1. התועלת לציבור מצדיקה את העלות של יצירת פתרון זה;
2. אין בהנגשה כאמור חשיפה של מידע מזוהה;
3. אין מניעה חוקית או אחרת להנגשת המידע.

4.5.2.2 הגורם האחראי ליישום החלטת הממשלה

לשם יישום ההחלטה, נדרשו מנכ"לי המשרדים למנות בתוך 30 יום מספר גורם בכיר מטעמם שיהיה אמון על יישום החלטה זו, תוך דיווח לרשות התקשוב (כיום מערך הדיגיטל הלאומי) על נציג זה (סעיף 3).

בהחלטה נקבע כי רשות התקשוב הממשלתי בשותפות עם ישראל דיגיטלית (כיום מערך הדיגיטל הלאומי), יהיו אחראיים כגורם מנחה ומבקר, על יישום החלטת ממשלה זו (סעיף 12(ז)). לצורך כך הוטל עליהם: –

לנהל שיח ציבורי שוטף על מנת לדייק את סדרי העדיפויות להנגשת המאגרים;

להקים ולהפעיל את אתר Data.gov.il כתשתית מרכזית;

לתת הנחיה מקצועית למשרדים;

לבצע בקרה שנתית תוך פרסום דו"ח שנתי עם רשימת מאגרים שהונגשו ואלו שלא (אם אין מניעה);

להקצות תקציבים לשם תמרוץ ועידוד הנגשת מאגרים;

לבחון תיקוני חקיקה שיחילו חובה כאמור גם על גופים ציבוריים נוספים מחוץ לממשלה.

לשם מילוי תפקידיה בנושא זה, הוחלט גם על הקמת ועדת היגוי בראשות מערך הדיגיטל הלאומי עם נציגי האוצר והמשרד לשוויון חברתי. אשר תפקידה יהיה לפקח על יישום ההחלטה, ללוות את המשרדים ולסייע בפתרון אתגרים (סעיף 12(ט)).

3א.3.2.5 יישום ההחלטה

במאי 2021 פרסם מבקר המדינה דו"ח בנוגע ל"הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים וציבוריים לציבור". מהדו"ח עולה כי החלטת הממשלה לא יושמה ברובה במספר היבטים ובהם אי ביצוע מיפוי ותוכנית עבודה אצל כשליש ממשרדי הממשלה; העדר מיפוי מאגרים עדכני, שלם ונגיש המאפשר בחינה של היקף המאגרים המפורסם מכלל המאגרים; ביזור של פרסום המאגרים באתרים שונים ולא רק באתר data.gov.il; העדר הנחייה ביחס לדרכי ההתממה (אנונימזציה) של מאגרי מידע באופן שיאפשר את פרסומן.

נציין כי למיטב ידיעתנו, למרות שחלפו כארבע שנים ממועד הביקורת, מרבית הכשלים לא תוקנו.

4.5.3 החלטת ממשלה 2950

החלטת הממשלה 2950 מיום 6 במרץ 2011 בנושא "יישום חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998: הגברת השקיפות ברשויות מקומיות", הקימה את היחידה הממשלתית לחופש המידע. בהחלטה זו נקבע, בין היתר, כי בין תפקידיה של היחידה עליה לקבוע "קווים מנחים לפרסום מידע באופן יזום בידי משרדי הממשלה ויחידות הסמך (בהחלטה זו –  משרדי  הממשלה), הן המידע המתחייב לפי החוק והן מידע נוסף…." (סעיף 3 להחלטת הממשלה, ההדגשות אינן במקור).

להלן הנהלים שקבעה היחידה ביחס לפרסום מידע יזום, עם תקציר ביחס לכל אחת מההנחיות:

4.5.3.1 פרסום תשובות באתר המרכזי

נוהל מס' 9 של היחידה הממשלתית שעניינו "פרסום תשובות באתר המרכזי לחופש המידע". מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך לפרסם תשובות שניתנו לבקשות חופש מידע באתר המרכזי לחופש המידע. מטרתו היא להגביר את השקיפות השלטונית ולאפשר לציבור גישה קלה ויעילה למידע שהתבקש על ידי אחרים, ובכך גם לייעל את עבודת הרשויות ולמנוע בקשות כפולות. כמו כן, פרסום התשובות מאפשר לבצע בקרה על עבודת הרשות לאור פריסת כלל המענים שלה לציבור. באופן זה ניתן להעריך את היקף המידע שנמסר, כמו גם את מדיניות הרשות ביחס לדחיית בקשות למידע.

על פי הנוהל הרשות נדרשת לפרסם את התשובה לצד הבקשה, גם כאשר התשובה לבקשת המידע שלילית, והמידע יועלה לאתר בתוך 30 יום ממסירת המידע למבקש. הרשות רשאית להשמיט מידע פרטי (כגון שם הפונה). נוסף על קידום עקרונות השקיפות, פרסום התשובות מאפשר לבצע בקרה על עבודת הרשות לאור פריסת כלל המענים שלה לציבור. באופן זה ניתן להעריך את היקף המידע שנמסר, כמו גם את מדיניות הרשות ביחס לדחיית בקשות למידע.

בעבר, עד שנת 2018, נהגה היחידה לפרסם את מספר התשובות שהעלתה הרשות הציבורית באתר המרכזי, כחלק מהדו"ח השנתי ליישום חוק חופש המידע בממשלה. עם זאת, החל מהדו"ח השנתי של שנת 2019 נתון זה הושמט. אנו מקווים כי היחידה תחזור לעקוב אחר יישום נהליה על מנת להבטיח את יישומם.

4.5.3.2 פרסום התקשרויות הממשלה

נוהל מס' 10 של היחידה הממשלתית לחופש המידע שעניינו "פרסום התקשרויות הממשלה" מחייב את משרדי הממשלה ויחידות הסמך לפרסם באתר המרכזי, אחת לרבעון, דו"ח התקשרויות המגלם את ההוצאות של הממשלה בהתקשרויות עם גופים מחוץ לממשלה, כפי שהדו"ח מופק ממערכת מרכב"ה.

הנוהל מגדיר את אופן הפקת ופרסום הדו"ח מתוך מערכת מרכב"ה, כאשר הרשויות מחויבות להקפיד על הזנת שדות חובה, במיוחד שדה "מטרת ההתקשרות", ולבצע בקרה פנימית לפני פרסום הדו"ח. סיווג התקשרות כ"רגישה" מותר רק לפי עילות ברורות בחוק, תוך נימוק מפורש. כל התקשרות שאינה מסומנת כ"רגישה" תפורסם אחת לרבעון בפורמט אקסל. יודגש כי ביחס להתקשרויות רגישות, אי פרסומם מכח הנוהל אינו מונע הגשת בקשת מידע ביחס אליהן. לדוגמה, ניתן לשהגיש בקשת מידע על התקשרות קונקרטית כמו גם על מספר ההתקשרויות הרגישות והסכום הכולל של התקשרויות אלו. בקשות אלו ייבחנו ככל בקשת מידע.

פרסום התקשרויות הממשלה באופן סדור, מאפשרות לבחון את אופן העברת הכספים והחלוקה שלהם במדדים שונים. לדוגמה: ספקים חוזרים שזוכים לנתח משמעותי מהמכרזים, היקף ההתקשרויות בפטור ממכרז, הקצאת תקציב אל מול ביצועו בפועל ועוד. נתונים אלו מהווים בסיס מחקרי ובסיס ליוזמות שקיפות כגון פרויקט "מפתח התקציב" של הסדנא לידע ציבורי.

לאור חשיבות המידע המפורסם, והחשיבות לפרסום עיתי קבוע, היחידה הממשלתית מבצעת מעקב קבוע המפורסם לציבור, אחר עמידת משרדי הממשלה ויחידות הסמך בחובותיהם מכח הנוהל.

4.5.3.3 פרסום מידע בעניין ועדות ציבוריות

נוהל מס' 12 של היחידה הממשלתית לחופש המידע שעניינו "פרסום מידע בעניין ועדות ציבוריות" קובע מסגרת ברורה לפרסום יזום של מידע על ועדות ציבוריות המסייעות לממשלה בקביעת מדיניות או ביישומה. הנוהל מחייב כל גורם שמינה ועדה – בין אם שר, מנכ"ל או רשות ממשלתית – לקבוע מדיניות שקיפות ביחס לפעילות הוועדה, לרבות אופן ועיתוי פרסום המידע. המדיניות תיקבע תוך 21 יום מהמינוי ותפורסם לציבור לא יאוחר משבועיים לאחר מכן. על מנת להקל על קביעת המדיניות, מצורף לנוהל נספח שמהווה תבנית ומסגרת לקביעת מדיניות כאמור.

הנוהל מחלק את המידע לארבע קטגוריות עיקריות:

1. מידע מקדים לעבודת הוועדה – כתב מינוי, סמכויות, שמות חברים, סדרי עבודה, תקציב ועוד.
2. מידע מתעד את פעילות הוועדה – פרוטוקולים, סיכומים, החלטות, אופן קבלת החלטות.
3. חומרים שהוגשו לוועדה – חוות דעת, עמדות ציבור, נתונים.
4. תוצרי הוועדה – מסמכי מדיניות, דו"חות, המלצות, מסקנות.

בכל אחד מסוגי מידע זה, על הגורם המחליט לקבוע מראש אם וכיצד יפורסם המידע, בהתאם לשיקולים כמו פרטיות, ביטחון, האינטרס הציבורי, "אפקט מצנן" או חשש מפגיעה בתהליך העבודה. הנוהל קובע גם כי יש להעדיף פרסום באינטרנט, אלא אם מתקיימים נימוקים מוצדקים לפרסום בדרך אחרת.

למען הסר ספק הנוהל מדגיש כי קביעת מדיניות השקיפות אינה מגבילה את שיקול הדעת של רשות ציבורית בעת דיון בבקשת חופש מידע. כלומר, גם אם הוחלט שלא לפרסם מידע מסוים יזום, עדיין ניתן יהיה לבקשו לפי החוק, והרשות תבחן את הבקשה לגופה.

בפועל, אין מעקב אחר יישום נוהל זה, על אף חשיבותו הציבורית בהבנת דרכי העבודה של ועדות ציבוריות. אנו מקווים כי היחידה תמצא את הדרך המתאימה לעקוב אחר יישום הנחיותיה. בקשות חופש מידע שהגישה הצלחה בנוגע לועדות שונות, העלו כי לעיתים נקבעה מדיניות הגילוי של הועדה רק בדיעבד, לאחר סיום עבודתה ופרסום הדוח הסופי, במסגרת בחינת בקשת חופש המידע של עמותת הצלחה.

4.5.3.4 פרסום מידע גולמי

נוהל מס' 14 של היחידה הממשלתית לחופש המידע שעניינו "נוהל פרסום מידע גולמי" נועד להנחות את משרדי הממשלה ויחידות הסמך לפרסם את המידע הגולמי שעל בסיסו נערכו דוחות רשמיים, במקביל לפרסום הדוחות, במטרה לאפשר לציבור שימוש חוזר, ביקורת ובחינה עצמאית של הנתונים.

על אף המטרה המוצהרת של הנוהל, בפועל הנוהל קובע חובה לפרסם מידע אודות שני דוחות בשנה לכל רשות ציבורית, והוא אינו מהווה הנחייה גורפת לתפיסת הנגשה של מידע יזום על כלל המידע הגולמי המשמש את משרדי הממשלה ויחידות סמך לכתיבת דו"חות ממשלתיים.

המידע יפורסם למשך 7 שנים, ויש לשקול העלאת המידע לאתר מאגרי המידע הממשלתי data.gov.il. נכון למועד כתיבת הפרק (אוגוסט 2025), לא נמצאו פרסומים באתר זה בעקבות פרסום ההנחייה, כולל לא של היחידה הממשלתית לחופש המידע שהחלה לפרסם את המידע הגולמי של דו"ח היחידה השנתי בצמוד לפרסום הדו"ח.

"במידע גולמי" מכוון הנוהל לנתונים המקוריים ששימשו להכנת הדו"ח, לפני עיבוד גרפי או טבלאי. את המידע הגולמי יש לפרסם בצמוד לדו"ח שכלל הצגת נתונים ופורסם לציבור, בפורמט פתוח ונגיש לעיבוד כגון CSV או XML.

הנוהל מאפשר אי פרסום נתונים כאמור במקום בו המידע חוסה תחת אחד הסייגים של סעיף 9. לעניין זה נעיר כי במקום בו התפרסמו נתונים בדו"ח שפורסם לציבור, עולה ספק בדבר היכולת להסתיר את המידע הגולמי במלואו. כלומר ייתכן ורמת הפירוט המלאה לא תוכל להתפרסם, לדוגמה בשל מידע הפוגע בפרטיות. אולם, אם היתה רמת פירוט אגרגטיבית שאיפשרה את פרסום המידע בדו"ח, אין סיבה שרמה כזו של נתונים לא תתפרסם גם באופן פתוח ונגיש לציבור.

כמו כן, במקום בו קיים קושי טכנולוגי אובייקטיבי (לדוגמה: נפח נתונים חריג או חוסר יכולת להמיר את הנתונים לפורמט פתוח) עשוי להוות הצדקה לאי פרסום אלא אם ניתן לפרסם את המידע בתצורתו המקורית, אך יש לנמקו בהתאם לקריטריונים דומים לאלו של נוהל הקצאת משאבים של היחידה הממשלתית לחופש המידע.

בשני המקרים של מניעת יכולת לפרסום – סעיף 9 או קושי טכנולוגי ואובייקטיבי – יש לשקול פרסום מידע חלקי לפי סעיף 11 לחוק.

גם ביחס לנוהל זה לא נמצא מעקב של היחידה אחר עמידת גופי הממשלה בהנחיותיה.

4.5.3.5 פרסום הנחיות מינהליות

נוהל מס' 16 של היחידה הממשלתית לחופש המידע שעניינו "נוהל פרסום הנחיות מנהליות" נועד לחדד את החובה החוקית של רשויות ציבוריות לפרסם הנחיות מנהליות, ולהנחות את משרדי הממשלה ויחידות הסמך ביחס לאופן הפרסום.

הנוהל מגדי מהי הנחיה מנהלית כהנחיה פנימית של רשות שמדריכה אותה בהפעלת סמכותה, ושמתקיימים בה שלושה רכיבים –

• אופרטיביות – מונחית ע"י בעל סמכות ומהווה הנחיה רשמית לפעולה.
• גמישות – מנחה פעולה שגרתית אך מאפשרת סטייה במקרים מתאימים.
• כלליות – מתייחסת למקרים כלליים ולא למקרה פרטני.

על פי הנוהל, ובהמשך לפסיקת בג"ץ בנושא, חוות דעת משפטיות שמבטאות פרשנות מחייבת של הדין, לרוב אינן חייבות בפרסום.

החידוש של ההנחיה ביחס להוראות הקבועות בחוק נוגע לנקודות הבאות –

1. מיקום פרסום ההנחיות באתר האינטרנט של הרשות הציבורית באיזור של "מדיניות ונהלים תחת סוג "הנחיות מנהליות (חופש המידע)". נכון למועד כתיבת פרק זה (אוגוסט 2025), לא נמצא כל פרסום כאמור במשרדי הממשלה, כולל לא באתר משרד המשפטים.
2. חובת פרסום של רשימה מרוכזת של כלל ההנחיות בנפרד מהמקומות בהן הן מתפרסמות.
3. פירוט ביחס למטה דאטה שנדרש להתפרסם בצמוד להנחייה המינהלית הכולל: כותרת, תאריך יצירה, יוצר, גרסה ותאריך עדכון.
4. הרשות נדרשת לוודא שניתן לחפש, להעתיק ולעבד את הקובץ.

על אף שהחובה החוקית לפרסום הנחיות מנהליות מתקיימות עוד משנת 1999, שנה מיום פרסום חוק חופש המידע, היחידה מתייחסת לתיעדוף של פרסום הנחיות מינהליות, בהינתן שהנחיית היחידה נכנסה לתוקף בינואר 2025. השיקולים לעניין התיעדוף בפרסום מתייחסים לגודל האוכלוסייה המושפעת, ההשפעה על זכויות יסוד, שכיחות השימוש בהנחיה, מורכבות נושא ההנחיה, דחיפות (עדכון מדיניות/שינוי מדיניות קודמת) והאם ההנחיה עוסקת במיצוי זכויות, קבלת החלטות או שיתוף ציבור.

גם ביחס לנוהל זה לא נמצא מעקב של היחידה אחר עמידת גופי הממשלה בהנחיותיה.